Механизмы защиты прав и свобод человека при внесении конституционных поправок /М. Ставнийчук /
Фото: zakon.kz
Венецианская комиссия, состоящая из независимых экспертов-юристов, оказала серьёзное влияние на формирование конституционного законодательства государств. Советник Президента Украины - руководитель Главного управления по вопросам конституционно-правовой модернизации Администрации Президента Украины, член Европейской комиссии «За демократию через право» (Венецианской комиссии) М. Ставнийчук напоминает о важной роли конституционных судов в реализации на практике демократии, верховенства права, защиты прав человека.
Механизмы защиты прав и свобод человека при внесении конституционных поправок
(в позициях Европейской комиссии «За демократию через право» (Венецианской комиссии)
Венецианская комиссия, состоящая из независимых экспертов-юристов, оказала серьёзное влияние на формирование конституционного законодательства государств. Советник Президента Украины - руководитель Главного управления по вопросам конституционно-правовой модернизации Администрации Президента Украины, член Европейской комиссии «За демократию через право» (Венецианской комиссии) М. Ставнийчук напоминает о важной роли конституционных судов в реализации на практике демократии, верховенства права, защиты прав человека.
Общеизвестно, что в 90-е годы ХХ века состоялось беспрецедентное расширение Совета Европы, членами которого стала большая группа государств - «новых» демократий, что обусловило появление новых приоритетов: предоставление государствам квалифицированной правовой помощи, способной адаптировать законодательство «новых» демократий к европейским стандартам в области права, прав и свобод человека, а также дальнейшая разработка общеевропейских правовых стандартов. Для реализации указанных приоритетов Совет Европы создал, в частности, Европейскую комиссию «За демократию через право» (Венецианская комиссия). По своей сути Венецианскую комиссию можно рассматривать как орган доктрины права.
Венецианская комиссия, состоящая из независимых экспертов-юристов, оказала серьёзное влияние на формирование конституционного законодательства государств и на развитие в целом общеевропейского конституционного наследия. Эта деятельность Венецианской комиссии продолжается и сегодня. Только за последние два года она дала заключения на проект Закона Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины» (№ 534/2009, 12-13 июня 2009 года), проект Конституции Киргизской Республики (№ 582/2010, 4 июня 2010 года), проект конституционного закона о внесении изменений и поправок в Конституцию Грузии (№ 543/2009, 31 июля 2010 года), новую Конституцию Венгрии (№ 614/2011, 17 марта 2011 года, № 618/2011, 17-18 июня 2011 года).
Как известно, в дополнение к этим заключениям Венецианская комиссия дает заключения и рекомендации, касающиеся развития конституционного законодательства, отдельных конституционных институтов, например, сферы избирательного права, политических партий, конституционного правосудия, отдельных видов прав и свобод человека.
Затрагивая вопросы конституционных поправок, свое выступление я хотела бы начать с конституционных ценностей или другими словами ценностных критериев конституции. Конституционные ценности в совокупности определяют национальные стратегические интересы любой страны, утверждающей себя демократическим и правовым государством. Они составляют системную ценность и делают конституцию фактической реальностью, когда именно на этой основе базируется вся правовая система, и эти ценности существуют для конкретного человека в гарантированной конституционной форме.
В системе конституционных ценностей особое место занимают права и свободы человека. Как было отмечено, Венецианская комиссия неоднократно отличала европейское конституционное наследие, а также то, что деятельность Совета Европы зиждется на трех столпах - демократии, верховенстве права, правах человека. Конституции большинства стран закрепляют права и свободы человека в качестве высших ценностей, устанавливают обязанность государства по их уважению и защите.
Демократия невозможна без создания правового государства, служащего защитой и опорой прав и свобод человека и не допускающего совершения действий и принятия правовых актов, противоречащих нравственной идее права. По общему убеждению ученых-конституционалистов, существует прямая корреляция: расширение степени свободы человека, упрочение механизмов защиты его прав создают необходимые условия для развития демократии. Достоинство и права человека начинают формировать суть четвертой волны развития демократии.
Конституционно-правовые процессы ни при каких обстоятельствах не должны ослабить гарантии защиты прав человека, ограничить их свободы. Понятия права человека, демократия и правовое государство выступает как органическое триединство, их гарантирование - цель принятия либеральной, демократической конституционной доктрины, установления в стране конституционализма. Часто государства, которые развиваются, недооценивают необходимости соблюдения этих требований.
В своих решениях Венецианская комиссия ориентирует развитие правовой системы государств, правотворчество и правоприменительную практику с одной стороны, в направлении соответствия их современному пониманию прав и свобод человека, закрепленных в основополагающих международных актах, с другой стороны, применительно к конкретной общественно-политической ситуации каждой страны, вызовов глобального мира: терроризма, безопасности во всех сферах. Если первоначально развитие института прав и свобод человека осуществлялось исключительно во внутригосударственном праве, то в настоящее время положение кардинальным образом изменилось: права и свободы человека регулируются как внутренним, так и международным правом (например, Всеобщая декларация прав человека 1948 года, Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года, Конвенция о защите прав человека и основных свобод от4 ноября 1950 года, которые стали началом всеобщего движения за права и свободы человека, что привело впоследствии к установлению принципа универсальности прав человека).
Международные документы по правам человека - уникальный юридический инструмент, потенциал воздействия которого на национальные правовые системы продолжает раскрываться, развиваться в своем новом качестве. Тут я солидарна с позицией члена-корреспондента Российской академии наук госпожи Хабриевой, академика Национальной академии наук Республики Казахстан, господина Баймажанова.
Среди юридических гарантий нормального развития личности механизмам защиты прав и свобод человека отводится особое место, поскольку основные документы о правах и свободах человека, уважение достоинства и прав человека, обеспечение их реальной защищенности определяют как индикаторы степени развитости того или иного общества, политической стабильности, социального оптимизма. Этот механизм наряду с рядом показателей экономического развития определяет возможности новых государств, к примеру, в вопросах присоединения к европейским структурам, другим межгосударственным объединениям, выстраивания позитивных взаимоотношений с ведущими государствами, открывая для них новые перспективы глобального мира.
Исходя из правовых позиций Венецианской комиссии, механизм защиты прав и свобод человека при внесении конституционных поправок вцелом предусматривает:
1. Установление и соблюдение международно-правовых стандартов системы прав и свобод, которые систематизированы в международных актах в сфере прав человека.
2. Соблюдение универсальных и специальных принципов.
3. Наличие демократической процедуры внесения изменений в конституцию, а также формирование законодательства в целом.
4. Наличие прежде всего дееспособного конституционного правосудия.
Хотела бы сделать оговорку, поскольку время выступления ограничено. Тезисно остановлюсь лишь на некоторых аспектах механизмов защиты прав и свобод человека при внесении конституционных поправок, исходя из позиций Венецианской комиссии.
Основываясь на принципах и нормах, провозглашенных в международно-правовых документах, решениях Венецианской комиссии, можно выделить следующие универсальные принципы.
Верховенство права. Вначале своей деятельности Венецианская комиссия, безусловно, оперировала принципом верховенства права. Как национальные, так и международные правовые документы, а также труды ученых, судей часто свидетельствуют, что до настоящего времени не сформирован консенсус относительно основного правопонимания принципа верховенства права и его элементов. Например, довольно широкое определение верховенства права, которое закреплено в преамбуле к Всеобщей декларации прав человека, было предложено в свое время бывшим Генеральным секретарем ООН Кофи Аннаном. Так, в параграфе 6 его доклада «Господство права и правосудие переходного периода в конфликтных и постконфликтных обществах» от 23 августа 2004 года говорилось: «Верховенство права относится к такому принципу управления, в соответствии с которым все лица, органы и учреждения - как государственные, так и частные, в том числе само государство, подотчетны перед законами, которые были приняты в публичном порядке, равно исполняются независимыми судебными органами, а также соответствуют международным нормам и стандартам по правам человека. Оно также требует наличия мер по обеспечению соблюдения принципов господства права, равенства перед законом, подотчетности перед законом, справедливости в применении законов, разделения властей, участия в процессе принятия решений, правовой определенности, недопущения произвола и процессуальной и правовой прозрачности».
Анализ доктринального толкования принципа верховенства права в документах региональных европейских организаций (в частности, Парламентской Ассамблеи Совета Европы, Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе), Организации экономического сотрудничества и развития, Европейского союза, Международной комиссии юристов. Международной ассоциации юристов предполагает поиск определения понятия и разнообразие подходов методологического характера.
Вместе с тем опыт некоторых «новых демократий» доказывает, что понимание понятия «верховенство право» все еще достаточно часто находится в рамках первого этапа развития - «правление на основании законов» или «верховенство закона», что препятствует распространению всеобъемлющей концепции верховенства права; право легче воспринимается в качестве инструмента в руках власти, чем ценности, которые следует защищать. Однако, поскольку Венецианская комиссия достаточно давно стала выполнять функции европейского методического научного юридического центра, возникла необходимость глубокой исследовательской и вместе с тем концентрированной разработки вопроса о верховенстве права. Так, во исполнение Резолюции 1594 (2007 г.) Парламентской Ассамблеи Совета Европы «Относительно принципа верховенства права» Венецианская комиссия на 86 пленарном заседании (№ 512/2009, 25-25 марта 2011 года) приняла специальный Доклад о верховенстве права, целью которого является выход на консенсусное определение понятия верховенства права, что может содействовать международным организациям и судам в толковании и применении данной фундаментальной ценности.
В докладе наводятся принципы верховенства права. К ним относятся:
• законность, что в первую очередь предполагает демократический порядок принятия законов;
• правовая определенность;
• запрещение произвола;
• доступ к правосудию в независимых и беспристрастных судах посредством публичного судопроизводства, в том числе судебный контроль над административными актами;
• соблюдение прав человека;
• недискриминация и равенство перед законом.
Верховенство права действительно является основополагающим и общим европейским критерием направления и ограничения деятельности демократической власти.
Замечу, что, несмотря на включение принципа правовой определенности в сферу верховенства права, в ряде решений Венецианской комиссии он выделяется в качестве самостоятельного универсального принципа, который Венецианская комиссия использует как отдельный инструмент (например, Заключение Венецианской комиссии «О конституционной ситуации в Украине» (№ 599/2010, 10 декабря 2010 года).
Принцип правовой определенностисвязывает органы публичной власти и направлен на достижение двух основных взаимосвязанных целей: поддержание разумной стабильности и определенности правового регулирования и создание и поддержание доверия лиц к праву и государству.
Демократическая легитимность.Этот принципнашел свое отражение, прежде всего, в позиции Венецианской комиссии, высказанной в Пересмотренном докладе о внесении конституционных поправок (№ 469/2009, 26 сентября 2009 года). В разделе Е «Дополнительно по проблеме внесении поправок к основным правам» упомянутого проекта доклада определено, что с XIX века права человека и основоположные свободы становились все более защищенными на конституционном уровне благодаря четко выраженным гарантиям. Даже несмотря на то, что сейчас большинство конституций содержат обширный каталог таких прав, вопрос их пересмотра с помощью конституционных поправок остается актуальным. Права человека основаны на идее «естественного права», что придает им высокую степень универсальной законности и создает трудности в их изменении для понижения уровня защиты людей. Однако права человека также имеют другой источник, а именно суверенитет народа, который обеспечивает демократическую законность. Эти два происхождения вытекают с разных конституционных традиций: естественное право имеет тенденцию к ограничению правящей власти, тогда как демократия имеет тенденцию к ее легитимности. Оба аспекты есть одинаково важными, на них необходимо обратить внимание. Венецианская комиссия неоднократно обращала внимание на необходимости способствовать органами государственной власти открытому и свободному обсуждению общественностью всех аспектов, прежде всего конституционных реформ, даже если это вызывает потребность во времени и определенных политических усилий.
Из этих позиций Венецианской комиссии вытекает еще одна очень важная политико-правовая позиция: основные права должны обеспечиваться демократической легитимностью.
В Заключении Венецианской комиссии «О конституционной ситуации в Украине» (№ 599/2010, 10 декабря 2010 года) в связи с Решением Конституционного суда Украины от 30 сентября 2010 года упоминается демократическая легитимность в контексте того, что конституционные суды обязаны действовать в рамках конституции и не могут стоять над ней, поскольку такие решения нарушают важнейшие вопросы демократической легитимности и верховенства права. И далее. Совершенно ясно, что изменение политической системы страны, которое основывается на решении Конституционного суда, не имеет такой легитимности, какая может быть достигнута только в результате обычной конституционной процедуры и предварительного, открытого общественного обсуждения. Как подчеркивалось, «в Заключении Комиссии 2005 года относительно внесении изменений в Конституцию Украины, предоставление времени, необходимого для поиска реального консенсуса между всеми политическими силами и гражданским обществом для сбалансированной и согласованной конституционной реформы обеспечили бы легитимность новой Конституции и политической системы в Украине».
В заключениях по Конституции Венгрии (№ 614/2011, 17 марта 2011 года, № 618/2011, 20 июня 2011 года) Венецианская комиссия напоминает, что прозрачность, открытость и широкое участие, адекватные сроки и условия, что обеспечивают плюрализм мнений и допускают соответствующее обсуждение спорных вопросов, есть ключевыми требованиями демократического процесса разработки конституции.
Принцип пропорциональности (соразмерности). Этотпринцип, берущий начало в праве Германии, является важным элементом в концепции правового государства. Согласно принципу пропорциональности органы власти не могут налагать на граждан обязательства, превышающие установленные пределы необходимости, вытекающей из публичного интереса, для достижения цели, преследуемой данной мерой. Если установленные обязательства явно непропорциональны целям, мера будет аннулирована.
Как правило, необходимость введения ограничений связана с признанием важности каких-либо общественных (публичных) интересов, которые выступают в качестве цели, ради достижения которой норма, служащая способом достижения цели, вводит ограничение основного права. При этом, естественно, возникает проблема соразмерности средства и цели. Цель вводимых ограничений основных прав должна быть действительно публичной и важной, а способы ее достижения должны иметь минимально ограничительный характер, - таково основное содержание рассматриваемого принципа. Аргументация принципа пропорциональности содержится, в частности, в заключениях Венецианской комиссии в отношении законопроекта Грузии о реабилитации и реституции имущества, пострадавших в грузино-осетинском конфликте, (20 марта 2006 года); законопроекта Украины о праве на мирные собрания в Украине (19 октября 2010 года); законопроекта Украины о языках.
Кроме универсальных принципов Венецианской комиссией разработаны специальные принципы, которые касаются отдельных вопросов прав и свобод человека. К примеру, что касается выборов, то наработаны Руководящие принципы относительно выборов (приняты Венецианской комиссией на 51-й пленарной сессии, 5-6 июля 2002 года), Пояснительный доклад (принят Венецианской комиссией на 52-й пленарной сессии, № 190/2002, 18-19 октября 2002 года). Руководящие принципы построены на базе основополагающих принципов общеевропейского опыта в области выборов; они лежат в основе свода рекомендуемых норм по проведению выборов. К ним относятся пять принципов: всеобщее, равное, свободное, тайное и прямое избирательное право. Кроме того, выборы должны проводиться регулярно. В пояснительном докладе определено, что «эти принципы составляют особый аспект европейского конституционного наследия, которое можно вполне обоснованно назвать «общеевропейским опытом в области выборов». Этот опыт включает два аспекта: во-первых, базовые положения, каковыми являются названные принципы избирательного права, а во-вторых, принцип, согласно которому подлинно демократические выборы могут проводиться лишь в случае соблюдения демократическим государством определенных базовых условий, основанных на верховенстве права, таких, как уважение основных прав, стабильность избирательного законодательства и соблюдение эффективных процессуальных гарантий».
Демократичность процедуры внесения изменений в конституцию по вопросу прав и свобод человека также была предметом рассмотрения Венецианской комиссии. В уже упомянутом Докладе о внесении конституционных поправок (26 сентября 2009 года) Венецианская комиссия решительно придерживается общего принципа, что любое конституционное изменение должно быть сделано в соответствии с предлагаемыми формальными процедурами внесение поправок. У большинства конституционных систем внесение конституционных поправок осуществляется парламентом. Во многих государствах конституционные поправки после парламентских процедур должны пройти одобрение с помощью всенародного референдума, который может быть императивным или факультативным. При этом Венецианская комиссия напоминает, что референдум не должен использоваться для того, чтобы обойти парламентские процедуры внесения конституционных изменений. В целом Венецианская комиссия исходит из того, что лучшая модель изменений конституций та, в которой национальный парламент является главной ареной для внесения конституционных поправок, как институция, которая имеет оптимальные возможности для обсуждения таких вопросов с соблюдением демократических процедур, установленных конституцией.
В целях обеспечения основных правовых ценностей, прочности конституционного равновесия, определения характера и направленности конституционного развития страны особое значение имеют органы конституционного контроля.
Для выявления места и роли органов конституционного контроля в установлении конституционной демократии и стабильности принципиальное значение имеет методологический подход к проблеме раскрытия системного характера функционирования конституционного контроля. Мой коллега профессор Г. Арутюнян выделяет два аспекта проблематики.
Конституционный контроль, как целостная система, может быть дееспособным только при необходимой и достаточной функциональной сбалансированности.
Второй аспект заключается в том, что конституционный контроль как система, как совокупность сложных и требующих гармоничного функционирования органов, имеющих разный полномочия, может существовать и результативно действовать при наличии определенных предпосылок. Из них необходимо выделить: глубину и системность конституционного упорядочения общественных отношений; приверженность к демократическим принципам развития общества; наличие определенной среды конституционной демократии; независимость конституционного контроля, его всеобъемлющий характер, доступность членам общества и другие /Арутюнян Г.Г. Дееспособность конституционного правосудия - гарант конституционной стабильности. Доклад на Московском международном семинаре 27-28 февраля 2004 года/.
Венецианская комиссия напоминает о важной роли конституционных судов в реализации на практике демократии, верховенства права, защиты прав человека (Заключение Венецианской комиссии «О конституционной ситуации в Украине» (№ 599/2010, 10 декабря 2010 года). В Заключении по проекту Конституции Кыргызской Республики (№ 582/2010. 21 мая 2010 года) выражена позиция, в соответствии с которой система конституционного контроля должна быть «реализована таким образом, чтобы обеспечить полную защиту конституционных прав и свобод и внести вклад в формирование стабильной политической и правовой культуры в стране».
