Единство прямого и экстерриториального действия экологических норм на «Байконуре» /Ж. Елюбаев/
Zakon.kz
Ж. Елюбаев, доктор юридических наук, MCIArb, управляющий правовой советник Евразийского подразделения корпорации «Шеврон», президент Казахстанской ассоциации юристов нефтегазовой отрасли (KPLA), доцент кафедры таможенного, финансового и экологического права КазНУ им. аль-Фараби.
Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 20 мая 1954 года конструкторским и научно-исследовательским организациям была поставлена задача разработать многоступенчатую баллистическую ракету с межконтинентальной дальностью полета 7000-8000 км и термоядерной головной частью массой до 5,5 тонны, которая могла бы обеспечить поражение стратегических целей в любых условиях и на любых театрах военных действий. «Байконур» - международная космическая гавань, космодром со всей необходимой инфраструктурой, расположенный на территории Кызылординской области Республики Казахстан и арендуемый Российской Федерацией. С казахского языка слово «байқоңыр» означает богатая бурым цветом земля или местность, богатая бурой землей /Использован интернет-сайт: www.baikonur-info.ru/.
Единство прямого и экстерриториального действия экологических норм на «Байконуре»
Ж. Елюбаев, доктор юридических наук, MCIArb,
управляющий правовой советник Евразийского подразделения корпорации «Шеврон»,
президент Казахстанской ассоциации юристов нефтегазовой отрасли (KPLA), доцент
кафедры таможенного, финансового и экологического права КазНУ
им. аль-Фараби.
Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 20 мая 1954 года конструкторским и научно-исследовательским организациям была поставлена задача разработать многоступенчатую баллистическую ракету с межконтинентальной дальностью полета 7000-8000 км и термоядерной головной частью массой до 5,5 тонны, которая могла бы обеспечить поражение стратегических целей в любых условиях и на любых театрах военных действий. «Байконур» - международная космическая гавань, космодром со всей необходимой инфраструктурой, расположенный на территории Кызылординской области Республики Казахстан и арендуемый Российской Федерацией. С казахского языка слово «байқоңыр» означает богатая бурым цветом земля или местность, богатая бурой землей /Использован интернет-сайт: www.baikonur-info.ru/.
Принятое 12 февраля 1955 года постановление Правительства СССР о строительстве полигона для проведения испытаний межконтинентальных баллистических ракет (МБР) явилось началом грандиозной космической эры. Столица космодрома «Байконур» - город Байконур начал строиться одновременно с возведением специальных объектов полигона в 1955 году, как поселок для испытателей (28 января 1958 года Указом Президиума Верховного Совета Казахской ССР новому поселку на космодроме Байконур было дано название Ленинский. 21 июня 1966 года поселок был переименован в город Ленинск. 20 декабря 1995 года Указом Президента РК город Ленинск был переименован в город Байконур).
Космодром «Байконур» является самым «пускаемым» космодромом во всем мире. 15 мая 1957 года с космодрома была запущена первая в мире МБР, разработанная под руководством С.П. Королева. По состоянию на 1 января 2012 года с космодрома произведен запуск более полутора тысяч ракет с различными космическими аппаратами, в том числе пилотируемыми космонавтами, и более одной тысячи испытательных пусков МБР.
Не секрет, что в условиях современной ориентации мировой экономики на высокотехнологичное производство в качестве одного из ключевых критериев развитости и прогрессивности государства рассматривается создание современной аэрокосмической отрасли, обладание передовыми космическими и ракетными технологиями и возможность их полноценного использования во всех сферах государственного строительства, в том числе в военной области. Именно этим целям и отвечает деятельность международного космодрома «Байконур».
Между тем надежное функционирование этого комплекса обязывает субъектов космической деятельности обеспечивать экологическую безопасность не только на территории расположения космодрома и трансграничных территориях, но и далеко за их пределами. Учитывая, что под экологической безопасностью понимается состояние защищенности жизненно важных интересов и прав личности, общества и государства от угроз, возникающих в результате антропогенных и природных воздействий на окружающую среду, нужно отметить, что Россия и Казахстан, являющиеся основными субъектами отношений, возникающих в связи с работой комплекса «Байконур», обязаны обеспечить строгое соблюдение экологических требований, предусмотренных в национальном законодательстве Республики Казахстан и международных правовых актах, а также обеспечить единство прямого и экстерриториального действия экологических норм этих актов.
Основными правовыми актами, регулирующими отношения в области обеспечения экологической безопасности в связи с деятельностью космодрома «Байконур», являются:
1. Конституция РК, принятая на республиканском референдуме 30 августа 1995 года (положения статьей 31 и 38);
2. Экологический кодекс РК от 9 января 2007 года (ЭК РК);
3. Закон РК «О национальной безопасности» от 6 января 2012 года № 527-IV (положения, касающиеся обеспечения экологической безопасности, статьи 4-6, 24);
4. Конвенция о международной ответственности за ущерб, причиненный космическими объектами, подписанная государствами-участницами 29 марта 1972 года (Республика Казахстан присоединилась к конвенции в соответствии с Законом РК от 15 мая 1997 года № 107-I. Российская Федерация признала применимыми нормы этой конвенции в соответствии с постановлением Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 года № 2014-I «О ратификации Соглашения о создании Содружества Независимых Государств». Ранее эта конвенция была ратифицирована Указом Президиума Верховного Совета СССР от 28 сентября 1973 года № 4855-VIII. Специального правового акта РФ о ратификации этой конвенции или о присоединении к ней не имеется);
5. Договор аренды комплекса «Байконур» между Правительством РК и Правительством РФ, подписанный 10 декабря 1994 года (положения пункта 8.4 статьи 8);
6. Соглашение между Правительством РФ и Правительством РК по экологии и природопользованию на территории комплекса «Байконур» в условиях его аренды Российской Федерацией от 4 октября 1997 года.
Как видим, приведенные правовые акты, содержащие в себе конкретные экологические нормы (нормы правовых актов, регулирующие отношения в области охраны, восстановления и сохранения окружающей среды, использования и воспроизводства природных ресурсов при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с использованием природных ресурсов и воздействием на окружающую среду), имеют различный статус и относятся к различным уровням правовых актов, если рассматривать их с точки зрения иерархической силы. Нормы этих актов имеют прямое действие на отношения, связанные с эксплуатацией комплекса «Байконур». К такому выводу можно прийти, основываясь на теоретическом посыле о том, что прямое действие правовых норм - это реальное, непосредственное применение норм правовых актов для регуляции определенно-конкретных общественных отношений, не требующих каких-либо дополнительных нормативно-правовых указаний.
Так, например, если обратиться к конституционному положению (статья 31), то одной из целей Республики Казахстан является «охрана окружающей среды, благоприятной для жизни и здоровья человека», при этом «сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, угрожающих жизни и здоровью людей, влечет ответственность в соответствии с законом». Эта конституционная норма прямого действия, и она выступает некоей основой для обеспечения экологической безопасности в стране и для действия экологических норм других правовых актов.
Следует отметить, что нормы экологического законодательства Казахстана также имеют прямое действие на отношения, связанные с космической деятельностью на «Байконуре». В частности, ЭК РК содержит перечень экологических требований, наиболее важными из которых являются: требования к проектированию производственных и технологических объектов; строительству и эксплуатации промышленных объектов; использованию земель; различным видам эмиссий (специальное природопользование); транспортировке и использованию радиоактивных материалов; обеспечению радиационного контроля; производству, использованию потенциально опасных химических и биологических веществ и др. Все эти виды антропогенной деятельности в полной мере осуществляются на комплексе «Байконур», поэтому обеспечение прямого действия экологических норм является одной из главных задач уполномоченных государственных органов Республики Казахстан и администрации космодрома «Байконур», то есть представителей российской стороны.
Экологические нормы прямого действия содержатся и в двухсторонних договорах и соглашениях, подписанных между РК и РФ относительно комплекса «Байконур». Так, Договор аренды в качестве обеспечительной меры по безопасности комплекса «Байконур» предусматривает установление санитарно-защитной зоны (СЗЗ), что обязательно и по законодательству РК.
В Соглашении по экологии содержится норма (статья 2), обязывающая предприятия и организации, воинские части, другие юридические и физические лица, осуществляющие деятельность на территории комплекса «Байконур», руководствоваться в вопросах охраны окружающей среды нормами природоохранного законодательства РК, действовавшего на момент заключения договора аренда. Правда, здесь возникает вопрос, а распространяется ли новое экологическое законодательство РК на правоотношения, возникающие на «Байконуре» по вопросам охраны окружающей среды и природопользованию? Исходя из вышеприведенного установления, не должно, поскольку по законодательству Казахстана действие нормативного правового акта не распространяется на отношения, возникшие до его введения /Пункт 1 статьи 37 Закона РК «О нормативных правовых актах» от 24 марта 1998 года № 213-I/. Эту часть нормы Соглашения по экологии вряд ли можно назвать совершенной, поскольку на момент подписания этого международно-правового акта (1997 год) в Казахстане, да и в России многие общественные отношения в области охраны окружающей среды и природопользования регулировались экологическим законодательством, основанным на советской концепции правовой системы, которая не предусматривала многие важные принципы охраны природной среды, характерной для рыночной экономики. В то время как действующее экологическое законодательство Казахстана, на мой взгляд, более совершенное, ориентированное на рыночную экономику и содержащее такие важные принципы, как обеспечение устойчивого развития страны (устойчивое развитие - такое развитие общества, при котором удовлетворение потребностей настоящего поколения осуществляется без ущерба для будущих поколений людей, это управляемое сбалансированное развитие общества, не разрушающее своей природной основы и обеспечивающее непрерывный прогресс человеческой цивилизации. Термин «устойчивое развитие» был введен в широкое употребление Международной комиссией по окружающей среде и развитию (Комиссия Брундланд, ООН, 1987 год), экосистемный подход при регулировании экологических отношений, платность природопользования, доступность экологической информации, презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной деятельности и т.д. Кроме того, в действующее экологическое законодательство Казахстана были имплементированы многие нормы международного экологического законодательства, нормативы и стандарты, которые могли бы эффективнее регулировать отношения в сфере охраны и воспроизводства окружающей среды.
Однако этот пробел, если его можно так назвать, восполняет другое положение Соглашения по экологии, в частности, в абзаце втором статьи 2 содержится важное установление о том, что по вопросам, не охваченным требованиями законодательства РК, применяются положения природоохранительного законодательства РФ по согласованию с Министерством экологии и биоресурсов РК (в настоящее время этот орган именуется Министерством охраны окружающей среды РК).
Это положение допускает экстерриториальное действие норм экологического законодательства РФ для регулирования отношений по вопросам экологии, если эти отношения не урегулированы казахстанским законодательством. В данном случае мы усматриваем единство прямого и экстерриториального (экстерриториальное действие правовых норм - распространение правовых актов субъекта правотворчества за пределы территории его юрисдикции) действия экологических норм двух стран в связи с деятельностью комплекса «Байконур».
Соглашение по экологии возлагает на российскую сторону ряд обязательств, наиболее важными из которых являются следующие: осуществление природопользования с соблюдением норм экологической безопасности, функционирование служб ведомственного экологического контроля и мониторинга комплекса «Байконур», проведение очистки районов падения от отделяющихся частей ракет-носителей и металлоконструкций, проведение экологической паспортизации объектов космодрома, ликвидация радиоактивных аварий, проведение экологических экспертиз. Выполнение этих и других обязательств, как указывалось выше, обеспечивается законодательством Казахстана и России с соблюдением принципа единства прямого и экстерриториального действия экологических норм.
Вновь обратимся к договору аренды, в котором содержится весьма существенная норма, регулирующая отношения по возмещению ущерба, возникшего в результате космической деятельности. В этом вопросе обе стороны (Казахстан и Россия) договорились о применимости к этим отношениям Конвенции о международной ответственности за ущерб, причиненный космическими объектами, от 29 марта 1972 года. Поскольку конвенция 1972 года ратифицирована обоими государствами, то ее нормы имеют прямое действие на отношения, связанные с возмещением ущерба, в том числе окружающей природной среде. Но если иметь в виду, что участниками этой конвенции являются и другие государства, которые обладают статусом субъектов правотворчества относительно этого международного правового акта, то вполне можно допустить и принцип экстерриториального действия норм конвенции 1972 года на отношения по возмещению ущерба, причиненного в связи с деятельностью комплекса «Байконур».
В этой связи следует отметить, что доктрины прямого и экстерриториального действия правовых норм неоднозначно принимается юристами. Существующие в международном праве монистическая и дуалистическая теории по-разному видят соотношение сфер и методов международного и внутригосударственного права. При этом ряд сторонников монистической теории настаивают на единстве правовых систем и рассматривают международное право как часть национального права, что может быть достигнуто, например, при соблюдении определенных процедур ратификации конкретным государством международного правового акта. Казахстанские ученые-правоведы в большей степени придерживаются именно этой позиции, поэтому, исходя из такого подхода по вопросу соотношения международного права и внутригосударственного (национального) права, можно говорить о единстве прямого и экстерриториального действия экологических норм на отношения, возникающие в связи с деятельностью космодрома «Байконур». Другие же сторонники монистической теории исходят из главенства внутригосударственного права либо из примата международного права. Такая позиция усложняет видеть процесс взаимодействия норм международных правовых актов и национального законодательства при регулировании конкретных общественных отношений.
С точки зрения сторонников дуалистической теории, международное право и национальное право отличаются друг от друга только кругом регулируемых отношений. По их мнению, национальное право действует на территории только одного государства, что бесспорно, а международное право регулирует отношения, возникающие только между государствами. Последний вывод не бесспорен, поскольку на практике международные правовые акты регулируют не только отношения между государствами, но и отношения, возникающие между субъектами этих государств. Так, например, в рамках исследуемой темы относительно комплекса «Байконур» такими внутригосударственными субъектами могут быть как российские, так и казахстанские: Российское авиационно-космическое агентство, администрация комплекса «Байконур», Национальное аэрокосмическое агентство РК и др.
Поэтому позиция сторонников дуалистической теории о соотношении международного права и национального права практически исключает принцип единства прямого и экстерриториального действия правовых норм, с чем трудно согласиться.
В заключение хотелось бы отметить, что необходимость международного сотрудничества в области охраны окружающей природной среды диктуется все большей и большей экологической зависимостью всех стран друг от друга. Разрушение озонового слоя земли, загрязнение атмосферного воздуха, мирового океана, последствия ядерных взрывов, космическая и военная деятельность распространяются не только на те государства, где допускаются экологически опасные действия, но и на все мировое сообщество. Поэтому в настоящее время государства под эгидой ООН или на двусторонней основе организуют взаимодействие с целью охраны среды обитания человека, растительного и животного мира. В основу такого взаимодействия положен ряд общепризнанных мировым сообществом принципов человеческой деятельности в области использования природной среды. Они содержатся отчасти в межгосударственных договорах и актах, в нормативных документах международных организаций и суммированы в решениях наиболее значительных международных конференций, полностью или частично посвященных охране окружающей среды и регулированию сотрудничества государств и народов в этой области. Поэтому одним из принципов, обеспечивающих экологическую безопасность, следует признать принцип единства прямого и экстерриториального действия правовых норм.
© Все исключительные авторские права на данную работу принадлежат Ж.С. Елюбаеву.
