Некоторые проблемы технического регулирования в строительстве

С принятием Закона «О техническом регулировании» в Казахстане началась реформа технического регулирования. Консультант юридической фирмы «Саланс» кандидат юридических наук К. Мукашева считает, что проводимая реформа технического регулирования в сфере строительства требует серьезной ревизии и корректировки системы государственных нормативов в области архитектуры, градостроительства и строительства.

Введение в Республике Казахстан государственной системы технического регулирования призвано решить задачу создания прозрачной двухуровневой системы законодательных и нормативных документов, верхняя ступень которой - технический регламент, нижняя - гармонизированные с международными требованиями и нормами добровольные стандарты, призванные помочь производителю правильно понять и выполнить требования технических регламентов (Методологический сравнительный анализ казахстанской и зарубежных стран систем технического регулирования, утвержден постановлением НТС КДС и ЖКХ МИТ РК от 26 декабря 2007 года № 12-2). Необходимость реформирования системы технического регулирования обусловлена также намерением Казахстана вступить в ВТО.

Основные концептуальные положения Закона «О техническом регулировании»:

1. Переход с ведомственного нормирования на более высокий уровень технического регулирования (Технические регламенты утверждаются Правительством - пп. 8 ст. 6 закона). В Российской Федерации они принимаются в статусе федеральных законов. Ведомственное нормотворчество становится неконституционным и прекращается. Любые ограничения прав граждан на экономическую деятельность, в том числе технические ограничения, в соответствии с Конституцией Российской Федерации могут осуществляться только на законодательном уровне.

2. В установленной законом системе технического регулирования принципиальным положением является разделение норм и правил на обязательные - технические регламенты и добровольные - стандарты. 

Все обязательные требования вводятся в действие техническими регламентами, принимаемыми в соответствии с законодательно установленными процедурами (опубликование уведомления о разработке, публичное обсуждение и пр.). Требования, не входящие в технические регламенты (требования стандартов или ведомственных документов), по закону не могут являться обязательными и имеют статус рекомендательных нормативных материалов. В процессе создания технического законодательства обязательные для исполнения требования, содержавшиеся в ранее введенных нормативных актах (СанПиНах, СНиПах и других ведомственных документах), после ревизии и необходимой коррекции должны перейти в технические регламенты или стандарты. Таким образом, любые обязательные для соблюдения требования могут вводиться только через технические регламенты, которые:

- содержат эксплуатационные, а не конструктивные характеристики изделий, давая тем самым право производителю самому выбирать ту или иную конструкцию, чтобы он смог добиться выполнения требуемых эксплуатационных характеристик;

- используют стандарты в качестве доказательной базы установленных требований, оставляя за производителем право их выбора;

- содержат исчерпывающий перечень продукции, на которую распространяются их требования к техническим характеристикам продукции, с указанием форм и схем оценки соответствия. 

Цели технического регулирования указаны в ст. 4 закона, в соответствии с которой основные цели технического регулирования:

1) в области обязательной регламентации:

- обеспечение безопасности продукции, процессов для жизни и здоровья человека и окружающей среды, в том числе растительного и животного мира;

- обеспечение национальной безопасности;

- предупреждение действий, вводящих в заблуждение потребителей относительно безопасности и качества продукции, услуги;

- устранение технических барьеров в торговле.

2) в области стандартизации:

- повышение конкурентоспособности отечественной продукции;

- экономия природных и энергетических ресурсов.

Объектами технического регулирования согласно ст. 3 Закона «О техническом регулировании» являются продукция, услуга, процессы. Из Закона о техническом регулировании с очевидностью не вытекает, что действие его распространяется на строительную продукцию и процессы его жизненного цикла. В 2008 году Правительством был утвержден Технический регламент «Требования к безопасности зданий и сооружений и прилегающих территорий» (постановление № 227 от 6 марта), утративший силу в связи с принятием ныне действующего Технического регламента «Требования к безопасности зданий и сооружений, строительных материалов и изделий, утвержденного постановлением Правительства РК от 17 ноября 2010 года № 1202».

Указанные технические регламенты распространили действие Закона «О техническом регулировнии» на здания и сооружения, а также процессы их проектирования и строительства. Также согласно ст. 27-1 Закона «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности» «объектами технического регулирования в сфере архитектурной, градостроительной и строительной деятельности являются здания, сооружения, процессы их проектирования, строительства, реконструкции, технического перевооружения, расширения, капитального ремонта и эксплуатации, а также строительные материалы и конструкции». Таким образом, в сферу технического регулирования включены также процессы проектирования, строительства, реконструкции, технического перевооружения, расширения, капитального ремонта и эксплуатации зданий и сооружений.

Однако процедуры технического регулирования, принятые в отношении серийно выпускаемой промышленной продукции, к зданиям и сооружениям не всегда применимы. Из-за различных природно-климатических условий строительства каждое здание или сооружение индивидуально, даже если оно выполнено по типовому проекту. В процессе строительства возникает необходимость подтверждения и документального удостоверения соответствия характеристик строительных материалов и изделий для применения на каждом конкретном объекте. Поэтому, например, в системе оценки соответствия промышленной продукции должны учитываться особенности строительных объектов. Однако ни закон, ни технический регламент не отражают особенностей технического регулирования в строительстве. При этом неясно, являются ли государственные нормативы (СНиПы,СН, РДС и др.) обязательными или в качестве стандартов применятся на добровольной основе. В соответствии с п. 5 ст. 28 Закона «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности» «государственные нормативы в области архитектуры, градостроительства и строительства являются обязательными для соблюдения всеми субъектами архитектурной, градостроительной и строительной деятельности, а также собственниками и пользователями (нанимателями, арендаторами) объектов недвижимости в части их эксплуатации и содержания». Однако они включают наряду с обязательными также и рекомендуемые нормативы. Так, согласно п. 6.2 СНиП РК 1.01-01-2001 «положения государственных нормативов могут быть обязательными и рекомендуемыми».

Полагаем, что нормы статьи 28 Закона РК «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности» противоречат Закону «О техническом регулировании». Указанному закону противоречит и п. 60 Технического регламента, согласно которому «безопасность зданий и сооружений как объектов государственного нормирования в соответствии с законодательством в сфере архитектурной, градостроительной и строительной деятельности регламентируется обязательным применением на всех этапах их жизненного цикла государственной системы нормативных документов». 

Но государственная система нормативных документов в области архитектуры, градостроительства и строительства включает, помимо прочего, и государственные строительные нормы и правила (СНиПы), строительные нормы (СН), своды правил по проектированию и строительству, нормы технологического проектирования. Технические нормы указанных нормативных документов, направленные на обеспечение безопасности зданий и сооружений, должны иметь обязательную силу только при наличии ссылки на них в техническом регламенте. 

На основе анализа приведенных норм можно констатировать отсутствие ясной и четкой идеологии реформирования существующих СНиПов, ГОСТов, ТУ, Сводов правил и увязки их с техническими регламентами и стандартами. Закон об архитектуре был дополнен главой 4-1 Законом РК от 29 декабря 2006 года «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам технического регулирования», статья 27-2 которой содержит перечень требований безопасности к зданиям и сооружениям. 

Одновременно этим же законом статья 18 дополнена пунктом 7, согласно которому требования, обеспечивающие безопасность продукции, процессов, устанавливаются только в технических регламентах (см. пп. 15) п. 33 статьи 1 указанного закона).

Кроме того, согласно п. 5 ст. 46 Закона о техническом регулировании «до введения в действие соответствующих технических регламентов техническое регулирование в отношении конкретных объектов должно осуществляться в соответствии с нормативными правовыми актами в части, не противоречащей настоящему Закону».  Соответственно, после введения в действие технического регламента обязательными являются лишь нормы технического регламента.

Таким образом, Закон от 29 декабря 2006 года, с одной стороны, запрещает устанавливать требования, обеспечивающие безопасность продукции, процессов, в иных, помимо технических регламентов, нормативных правовых актах, с другой стороны, такие требования включает Закон об архитектуре. 

Следовало бы дополнить Закон о техническом регулировании нормой, позволяющей предусматривать особенности технического регулирования в строительстве в техническом регламенте. 

С принятием Технического регламента 2008 г., очевидно, должны были утратить силу нормы главы 4-1 Закона «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности», во всяком случае, статья 27-2, содержащая общие требования безопасности к сооружениям. Однако, как следует из п. 1 технического регламента, разработан он в соответствии с законами Республики Казахстан от 16 июля 2001 года «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Казахстан» и от 9 ноября 2004 года «О техническом регулировании».  Следовательно, применительно к сооружениям действуют и технический регламент, и норма ст. 27-2 Закона «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Казахстан», что противоречит концепции технических регламентов, как нормативного правового акта, содержащего исчерпывающий перечень минимальных обязательных требований, обеспечивающих безопасность продукции, процессов (п. 7 ст. 18 закона). 

В целом многие нормы действующего технического регламента некорректны как по существу, так и редакционно. К примеру, согласно п. 46 Технического регламента «нормативные документы по стандартизации и иные документы государственной системы нормативных документов в области архитектуры, градостроительства и строительства применяются для выполнения требований настоящего Технического регламента при условии соблюдения презумпции соответствия». Очевидно, имеется в виду, что в случае применения обязательных нормативов соответствие объекта требованиям безопасности презюмируется. Презумпция не может быть соблюдена, она при определенных обстоятельствах признается. 

Технический регламент, как подзаконный акт, полагаем, не может противоречить закону, им также не может быть расширена граница сферы действия закона. Следует, по нашему мнению, выделить нормативы, имеющие обязательную силу (например, требования технических регламентов, предусмотренных законодательством о техническом регулировании), нормативы, не являющиеся техническими, а также в отношении объектов, на которые не распространяется действие Закона «О техническом регулировании, например, градостроительные нормативы и нормативы, применяемые на добровольной основе.

Так, в России в качестве сводов правил для соблюдения требований Технического регламента «О безопасности зданий и сооружений» (Федеральный закон № 384) были использованы некоторые СНиПы или части их. Всего перечень обязательных нормативов включает 8 стандартов и 83 СП. 

Таким образом, проводимая реформа технического регулирования в сфере строительства требует серьезной ревизии и корректировки системы государственных нормативов в области архитектуры, градостроительства и строительства.

Читайте также

На учениях ОДКБ ликвидирована условная вспышка особо опасной инфекции

18:38, 05 октября 2022

Главный гараж страны: считаем деньги, открываем тайны

12:27, 24 сентября 2022

Исповедь боевика: как начать жизнь с чистого листа

18:33, 09 сентября 2022