РИСКИ НЕДРОПОЛЬЗОВАТЕЛЕЙ В ОТНОШЕНИИ ПРОЕКТНЫХ ДОКУМЕНТОВ И РАБОЧИХ ПРОГРАММ /А. Алимов/
Фото: zakon.kz
Директор по правовым вопросам компании «ПетроКазахстан» А. Алимов - об определении и обсуждении основных зон рисков недропользователей, касающихся исполнения ими обязательств, заложенных в проектных документах и рабочих программах.
РИСКИ НЕДРОПОЛЬЗОВАТЕЛЕЙ В ОТНОШЕНИИ ПРОЕКТНЫХ ДОКУМЕНТОВ И РАБОЧИХ ПРОГРАММ
Директор по правовым вопросам компании «ПетроКазахстан» А. Алимов - об определении и обсуждении основных зон рисков недропользователей, касающихся исполнения ими обязательств, заложенных в проектных документах и рабочих программах.
Ввиду значимости данного вопроса для недропользователей, интересы которых, в свою очередь, мы представляем, мне бы хотелось остановиться на наиболее значимых и важных моментах.
Как вы знаете, основным действующим законом, устанавливающим требования в отношении проектных документов и рабочих программ, является последний Закон о недрах от 24 июня 2010 года.
Основной целью проектных документов является определение технических условий и иных показателей для осуществления недропользователем конкретных операций на контрактной территории (поисковых, оценочных, добычных и иных работ).
Одним из новшеств действующего закона о недрах стало придание проектной документации статуса одного из основополагающих документов при проведении операций по недропользованию. Почему статус данных документов стал настолько значительным, я расскажу далее в своей статье.
Согласно положениям закона компании должны были разработать или пересмотреть свои проектные документы и рабочие программы в строго установленные сроки. Однако первый официальный срок истек еще в конце декабря 2011 года. Ввиду того, что в столь короткие сроки многие недропользователи объективно не смогли обеспечить подготовку и согласование документов, то поэтому в феврале 2012 года были приняты изменения в Закон о недрах, продлившие окончательные сроки до середины этого года (для разработки и утверждения проектных документов) и конца этого года (для представления на согласование рабочих программ, подготовленных, в свою очередь, на основе измененных проектных документов). Таким образом, даже оценивая сам факт предоставления государством законодательного продления указанных сроков (что бывает на практике достаточно редко), можно сделать объективный вывод о том, что государственные органы и институты прекрасно понимают всю серьезность и важность данных отношений, знают из своего опыта, какой значительный объем работы должен быть выполнен недропользователями, проектными организациями и специалистами самих государственных органов в ходе подготовки, проверки, согласования и утверждения проектных документов.
Как вы знаете, согласно ранее действовавшему закону о недрах к документам, устанавливающим обязательства недропользователя, относились контракт на недропользование и рабочая программа.
По текущему закону к числу таких документов относятся также и проектные документы. Статус проектных документов можно оценить из анализа ст. 63 закона, устанавливающей, что при изменении показателей проектных документов, в результате которого изменяются показатели рабочей программы, в саму рабочую программу должны быть внесены соответствующие изменения, что в свою очередь потребует подписания дополнительного соглашения к контракту на недропользование. Другой статьей закона (ст. 66) вообще запрещается проведение работ по добыче без утвержденных в установленном порядке проектных документов, а также в нарушение их требований.
В случае отсутствия контроля за надлежащим исполнением обязательств, и как следствие допущение компаниями каких-либо отступлений от утвержденных показателей проектных документов, последствия для недропользователей достаточно ясно описаны в ст. 72 закона, согласно которой компетентный орган вправе в одностороннем порядке досрочно прекратить действие контракта при не устранении в указанный срок более двух нарушений обязательств, установленных проектными документами.
ПРОБЛЕМНЫЕ СТОРОНЫ
Как известно, проектные документы содержат технико-экономические показатели, которые затем переносятся в рабочую программу в виде обязательств с описанием затрат по каждому году. При этом следует отметить, что в проектные документы и рабочую программу закладываются только планируемые показатели и расходы.
Вместе с тем, условия предложений на рынке товаров, работ, услуг меняются постоянно, как в сторону увеличения, так и в сторону уменьшения (зачастую конечно только в сторону увеличения). Так, если в начале года компания планировала одни финансовые затраты, а в течение года они оказались выше или меньше, то недропользователь подпадает под риск ответственности перед государством, невзирая на то, что начнет в оперативном режиме инициировать процедуру изменений проектных показателей и, если необходимо, изменений в рабочую программу и контракт. При этом такой риск ответственности для недропользователя чреват не только штрафами, но и расторжением контракта, если в этот период он получит от компетентного органа уведомление о нарушении условий проектных документов.
Закон, конечно, допускает случаи, когда отклонение от заданных параметров не будет рассматриваться как нарушение недропользователем своих обязательств: «если фактические расходы недропользователя вследствие изменения цен на рынке, а также по другим обстоятельствам, не зависящим от воли недропользователя, оказались меньше тех, которые учитывались при заключении контракта, утверждении рабочей программы и проектных документов, но при этом физический объем обязательств недропользователя был исполнен в полном объеме, то такое уменьшение фактических расходов недропользователя не является нарушением» (статья 72 Закона о недрах).
Можно детально не расшифровывать значение данной нормы и понять как теперь выкручивается недропользователь, подгоняя физические объемы обязательств под запланированные ранее расходы, но важно показать, что любое отклонение от заданных показателей проектных документов, а также ТЭО, рабочей программы и прочих документов, может быть расценено как их нарушение.
Практика недропользования показывает, что такие отклонения могут возникать постоянно на регулярной основе, более того, сами сведения, используемые для разработки проектных документов, также подвержены постоянным изменениям, что может и, скорее всего, повлияет на необходимость последующих изменений документации.
В указанной ситуации у недропользователя остается один выход: постоянно вносить корректировки в проектные документы и рабочую программу (когда это необходимо). Конечно, недропользователь не ограничен законом заявлять столько изменений, сколько он посчитает необходимым, и ему достаточно получить все необходимые экспертизы, но должна ли такая практика поддерживаться государством - вопрос, на который мы рано или поздно должны ответить, и принять правильное решение.
Если рассмотреть практическую сторону процесса внесения изменений в проектные документы и рабочие программы, то мы можем увидеть следующую картину. Так, составление проектного документа или изменений в него (с привлечением проектной компании, разработавшей первоначальный проект), прохождением экспертиз в местных органах санитарии, чрезвычайным ситуациям и экологии, согласование предОВОС, назначение независимого эксперта ЦКРР, исправление проекта согласно замечаниям эксперта и отправка снова окончательной версии в ЦКРР на рассмотрение, занимает согласно данным специалистов компаний (на примере ПетроКазахстана), приблизительно минимум 3-5 месяцев, а по рабочей программе - примерно еще 2-3 месяца.
Сами изменения в рабочую программу вносятся путем подписания дополнительного соглашения к контракту после согласования рабочей программы (официально - не позднее 30 дней с даты согласования, но на практике гораздо дольше). Например, ПетроКазахстан подал на утверждение новые рабочие программы по 5 контрактам еще в начале марта, но до сих пор не получил утвержденных версий (то есть фактически прошло уже более 7 месяцев).
И самое неприятное, что может возникнуть ситуация, когда проектный документ утвержден так поздно, что к этому времени текущие геологические и технические приоритеты у недропользователя изменились, соответственно полученный измененный проектный документ уже станет неактуальным, а недропользователю нужно готовить новый проект и проходить «мучительные круги» заново.
А здесь важно заметить, что сам процесс по изменению проектных документов и рабочих программ не только требует отвлечения от повседневных дел опытных специалистов компании, но также достаточно затратен с точки зрения временных и финансовых ресурсов.
В итоге недропользователь попадает в достаточно осадное положение, когда возможность быстрого оперативного изменения проектных документов отсутствует, и ему остается лишь надеется, что компетентный орган не направит уведомлений о нарушениях или выплате значительных сумм штрафов.
Таким образом, очевидно, что сроки, необходимые для организации изменений в проектные документы, последующим внесением изменений в рабочие программы, подписания дополнительных соглашений к контракту на недропользование, занимают очень продолжительное время. Фактически компании лишились возможности оперативно реагировать на любые изменения посредством корректировки показателей лишь годовых рабочих программ, как это было ранее.
Несомненно, что разработка проектных документов как инструмент планирования геологических исследований и предполагаемых работ, является важным звеном деятельности недропользователя на контрактной территории, однако, в силу объективных причин, в том числе указанных выше, жесткая привязка проектных документов к рабочим программам не представляется рациональным и столь целесообразным, так как проектные показатели на самом деле не отражают реальной картины в текущем времени, даже в среднесрочной перспективе.
Что означает отступление от показателей проектных документов для недропользователя, и какие риски он несет?
Фактически, если недропользователь в текущем режиме обнаружил или предполагает вероятность отступлений заложенных в проектных документах показателей, то он должен оперативно начать работы по изменению проектных документов и, если нужно, рабочей программы.
Однако здесь менеджмент компании должен четко понимать, что компетентный орган в данной ситуации вправе применить нормы закона о досрочном расторжении контракта в одностороннем порядке при неустранении нарушений.
Понятно, что недропользователю достаточно трудно не допустить ни одного нарушения. А два нарушения, тем более при анализе проектных показателей и сверке текущего исполнения обязательств, можно найти достаточно быстро при субъективном желании проверяющих.
Так, к примеру, если ПетроКазахстану необходимо будет изменить проектные документы и рабочую программу, то компания фактически затратит на эти изменения минимум от 4 до 6 месяцев. И в течение этого периода контролирующие органы могут свободно наказать компанию за любое отклонение от проектных показателей (наказывать или не наказывать будет зависеть от субъективного фактора), даже при наличии доказательств у компании, подтверждающих начало работ по подготовке и согласованию изменений.
Другим существенным риском, который возможен к существованию на практике, является возможность развития ситуации, когда компетентный орган, найдя какие-либо отступления от проектных документов и рабочих программ, может манипулировать вопросом привлечения компании к ответственности, одновременно выдвигая требования о принятии любых иных обязательств, в которых не заинтересован недропользователь (например, по увеличению показателей по казахстанскому содержанию, увеличению обязательств по социальным выплатам, осуществлению каких-либо действий и пр.). Данный риск для недропользователя является труднопрогнозируемым и практически невозможным к управлению им. Сможет ли ситуация измениться после того, как будут приняты новые изменения в законодательстве о недропользовании, проект которых сейчас активно обсуждается и отрабатывается государственными органами, фондом КазЭнерджи и другими заинтересованными организациями?
На этот вопрос, к сожалению, после предварительного анализа предлагаемых изменений в закон в части проектной документации, нельзя дать однозначный ответ, что многие проблемы и неясности действующего закона будут разрешены, даже больше, можно сделать вывод, что концептуально проблема с изложенным в статье риском компаний по проектным документам не изменится.
Конечно, стоит отметить, что в новом проекте законодатель заложил более продолжительные сроки для подготовки и рассмотрения проектных документов, а также при разумном понимании ни у кого не вызывает отрицания необходимости введения административных норм ответственности за связанные с проектными документами нарушения (это ж понятно, что если есть нарушения в этой сфере, то должна быть и соответствующая норма об ответственности).
Также в отдельных положениях проекта изменений законодатель ужесточает действующие положения, так вместо возможного отказа в согласовании изменений в проектные документы по результатам экспертиз, если одна из них была отрицательной, то недропользователю в императивном порядке будет отказано в согласовании таких изменений (в настоящее время такое изменение возможно даже в случае отрицательной экспертизы). Опять же это будет означать то, что недропользователь, столкнувшись с необходимостью изменения документации и получив отрицательное заключение экспертизы, должен будет дополнительно идти на какие-либо уступки перед органом, проводящим такую экспертизу, либо как минимум потеряет продолжительное время на исправления.
Также одним из новшеств, устанавливающим дополнительные требования в этой сфере, является предложение о введении в проект изменений условия об авторском надзоре за контролем по реализации проектных обязательств. Получается, что недропользователь и так проходит столько кругов согласований, чтобы подготовить и утвердить проектные документы или изменения к ним, помимо этого несет полный груз ответственности административной (как установлено в проекте), несет основной риск столкнуться с возможным расторжением контракта, и вдобавок сюда добавляют контроль со стороны организаций авторского надзора (которым опять же за подобные услуги должен будет выплачивать недропользователь). Какую силу будет иметь заключение авторского надзора, и что будет в случае непредставления информации о реализации рабочей программы с приложением заключения авторского надзора? Так ли нужно ли вовлечение этих организаций, и не будет ли это излишним контролем над недропользователем, который и так будет вынужден создать систему постоянного жесткого контроля над проектной документацией в целях того, чтобы она соответствовала текущему положению работ?
Как мы видим, много вопросов возникает, и поэтому мы считаем важным, чтобы будущие изменения в законодательстве о недропользовании не только ограничились предоставлением более продолжительных сроков для работы над проектными документами, не только бы определили границы ответственности за допущенные нарушения, но вместе с тем позволили:
1. Отойти от жесткой привязки проектных документов к рабочим программам путем упрощения существующих процедур внесения корректировок. Не так, как это происходит сегодня, когда в рабочую программу включаются подряд все цифры. Возможно, стоит рассмотреть вариант, когда в рабочей программе все акценты можно расставить таким образом, что бы она самое главное обеспечивала бы достижение ключевых параметров проектной документации (таких как сроки выхода на проектную мощность, объемы добычи, инвестиции в основные средства, сроки их реализации и прочие), то есть только те, которые могут быть измерены в физическом объеме. Нет смысла контролировать текущие и второстепенные затраты. Если будет осуществляться добыча, то они так и так будут присутствовать, а сейчас, как вы знаете, в рабочей программе даже налоги прописаны.
2. Проанализировать необходимость установления возможности в процентном отношении отклонений проектных показателей от данных текущей оперативной деятельности, без необходимости обязательного требования о внесении изменений в проектную документацию и прохождением полного цикла согласований и утверждений.
3. Возможно стоит более детально проанализировать процедуру рассмотрения проектной документации на ЦКPР, так как на сегодняшний день фактически при изменении проектных документов они рассматриваются в ЦКРР, потом направляются на утверждение в уполномоченный орган (по проекту изменений данная функция будет передана компетентному органу). Однако, если исходить из практики, что уполномоченный орган обычно полностью соглашается с заключением ЦКРР по проектам, то, может, стоит рассмотреть возможность передачи документов недропользователю сразу после прохождения ЦКРР? Конечно, здесь есть трудности со статусом заключений ЦКРР, поскольку это не отдельный государственный орган, и все-таки нужно на таких важных документах иметь утверждения и штампы официального государственного органа. И здесь есть поле для предложений. Либо как вариант вернуться к практике годовых программ, но с учетом текущего статуса и нововведений.
4. Также желательно рассмотреть вопрос об отсутствии оснований для привлечения к ответственности недропользователей за незначительные несоответствия показателей проектных документов к текущей деятельности, а также не применять меры ответственности в случае, когда недропользователь своевременно начал подготовку и процесс согласований изменений проектной документации и представил соответствующие подтверждения.
5. Скорректировать иные проблемные моменты действующего права.
