Анализ проекта Закона Республики Казахстан
«О гарантированной государством юридической помощи» /1/

Г. Сулейменова, эксперт, кандидат юридических наук, академический профессор 

Принятые сокращения:

ГГЮП - гарантированная государством юридическая помощь

ГПК - Гражданский процессуальный кодекс

ЗРК - Закон Республики Казахстан

ЗРК об АД - Закон Республики Казахстан от 5 декабря 1997 года № 195-I «Об адвокатской деятельности».

КРКоАП - Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях.

МПГПП - Международный Пакт о гражданских и политических правах, ратифицированный Законом Республики Казахстан от 28 ноября 2005 г. № 91-III.

Основные принципы, касающиеся роли юристов (1990 г.) - Основные принципы, касающиеся роли юристов, принятые на 8-м Конгрессе ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, 27 августа - 7 сентября 1990 г.)

Проект - Проект Закона Республики Казахстан «О гарантированной государством юридической помощи».

Принципы и руководящие положения ООН (2012 г.) - Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН A/RES/67/187 от 20 декабря 2012 г. «Принципы и руководящие положения Организации Объединенных Наций, касающиеся доступа к юридической помощи в системах уголовного правосудия».

РК - Республика Казахстан

УК - Уголовный кодекс Республики Казахстан

УПК - Уголовно-процессуальный кодекс Республики Казахстан

1. Общие замечания

Разработка Проекта является свидетельством актуальности вопросов, связанных с необходимостью правовой регламентации предоставления и оказания ГГЮП, а также организационных, материальных и правовых механизмов ее обеспечения. Представленный для анализа Проект состоит из 17 статей, в которых определены принципы оказания ГГЮП, Государственная политика в области оказания ГГЮП, указаны ее виды, субъекты оказания ГГЮП и лица, имеющие права на ее получение и др.  Вместе с тем, содержание большинства норм Проекта, не бесспорно, не соответствуют не только международным стандартам, но и национальному законодательству, не содержит реальных гарантий доступа к ГГЮП, существенно ограничивает перечень видов юридической помощи, которые могут быть предоставлены бесплатно, не предусматривает механизмы, обеспечивающие качество ГГЮП.  Большинство норм носит отсылочный характер, находятся в противоречии не только с действующими нормативными правовыми актами, но и между собой, а самое главное, хотя в ряде норм указывается о системе ГГЮП, однако такая система, как следует из Проекта, не создается. В проекте не нашли отражения следующие важные, для системы предоставления и оказания ГГЮП элементы:

1) не определен единый независимый специальный орган администрирования системой ГГЮП и обеспечивающего качество оказания юридической помощи;

2) не определены, помимо адвокатов и нотариусов, надлежащие субъекты оказания ГГЮП;

3) не определены требования, предъявляемые к субъектам оказания ГГЮП. Их отсутствие приведет к тому, что юридическую помощь смогут оказывать лица, не обладающие не только юридическим, но и, вообще, никаким образованием;

4) в проекте отсутствует понятие «квалифицированная юридическая помощь». При этом в некоторых нормах используется понятия «юридические услуги» и «адвокатские услуги», которые отождествляются с понятием «юридическая помощь», что является в корне неверным;

5) не предусмотрены те правовые механизмы, которые бы обеспечивали доступ каждого к получению ГГЮП, с одной стороны, и качество ее оказания - с другой.

6) не предусмотрены правовые механизма надлежащей и достойной оплаты труда адвокатов, оказывающих квалифицированную юридическую помощь за счет бюджетных средств;

6) отсутствуют нормы, предусматривающие механизмы оценки качества ГГЮП и порядок осуществления мониторинга ее предоставления и оказания, ввиду чего государство, являясь заказчиком юридической помощи, не сможет в полном объеме контролировать качество оказываемой юридической помощи.

7) не предусмотрены основания для прекращения предоставления ГГЮП;

8) не установлен порядок организации и проведения конкурса по отбору кандидатов-адвокатов, изъявивших желание оказывать ГГЮП, для включения их в списки адвокатов, а также имеются другие недостатки, о которых указано в Приложении № 1.

Кроме того, ряд норм Проекта существенно нарушает основополагающий принцип деятельности адвокатов - их независимость, ограничивают конституционное право граждан на доступ ко всем видам квалифицированной юридической помощи, предусмотренных действующим законодательством. С точки зрения правовой идеологии Проект, на мой взгляд, не соответствует духу и целям проводимой в Казахстане правовой политики и правовой реформы, основные цели и задачи которой закреплены в Концепции правовой политики на период с 2010 до 2020 года, утвержденной Указом Президента РК от 24 августа 2009 года № 858. В частности, в Концепции отмечена ведущая роль адвокатуры в системе правозащитных институтов и поставлены задачи совершенствования системы предоставления юридической помощи и администрирования оплаты труда адвокатов за счет государства, ее консолидирования и прозрачности, улучшать систему оказания правовой помощи лицам с низким уровнем доходов. Однако анализ Проекта не позволяет говорить о том, что эти задачи Проектом решены.

С научной точки зрения Проект отражает упрощенные подходы к проблемам важнейшего конституционно-правового института, как юридическая помощь, его правовой регламентации, при игнорировании конституционных норм о праве каждого на квалифицированную юридическую помощь, а в конечном счете - на доступ к правосудию. Существенным дефектом Проекта является также наличие так называемых «норм-целей», отличительным признаком которых является их декларативность, необеспеченность и политико-нормативная ориентация /2/. При формулировании ряда норм допущены существенные отступления от правил законодательной техники, предусмотренных ст. 18-20 ЗРК от 24 марта 1998 года № 213-I «О нормативных правовых актах». Эти отступления проявились в тавтологии, коллизиях между нормами как внутри самого Проекта, так и с другими нормативными правовыми актами, в том числе и международными стандартами. Проект изобилует отсылочными нормами, причем, некоторые из них отсылают к нормативным правовым актам, в которых отсутствуют соответствующие нормы. Как известно, к любому нормативному правовому акту предъявляются, прежде всего, такие требования, как обеспечение соответствия правилам законодательной техники, внутренней согласованности, беспробельности, научной обоснованности. Представленный Проект не соответствует ни одному из этих требований. Допущенные в Проекте небрежность, недостаточная продуманность отдельных его норм, не говоря уже об отсутствии должного внимания к точности формулировок и терминологии, требуют его кардинальной доработки.

Что нового предлагает данный закон? Можно ли рассчитывать на то, что в случае принятия такого закона все нуждающиеся в ГГЮП граждане будут иметь доступ к ней? Станет ли в случае принятия такого закона юридическая помощь эффективной и качественной? Будут ли адвокаты заинтересованы в оказании такой помощи? Думаю, что ответ на все эти вопросы может быть только отрицательным: Проект практические ничего нового не предлагает, все остается по-прежнему, более того, Проект даже ухудшает положение не только лиц, нуждающихся в ГГЮП, но и адвокатов, а также существенно сужает круг видов ГГЮП.

Во-первых, нет четкого определения самой системы ГГЮП и ее субъектов. В п. 2 ст. 1 Проекта дано определение системы ГГЮП, однако ни в одной из норм не указаны субъекты этой системы, а указывается лишь на субъектов ее оказания, что не равнозначно системе. Причем ГГЮП могут оказывать и физические, и юридические лица, т.е. кто угодно, независимо от того, обладают ли эти лица юридическим образованием, необходимым опытом работы по юридической специальности, соответствующей компетенцией. Как показывает опыт зарубежных стран, эффективность предоставления и оказания ГГЮП достигается лишь тогда, когда все функции по ее организации, контролю и координации сосредоточены в одном органе, особенностями правового статуса которого является его независимость. Широко распространенными механизмами управления ГГЮП в зарубежных странах являются специальные органы - комиссии, бюро, советы, центры и другие аналогичные органы, осуществляющие административные (управленческие) функции по вопросам предоставления и оказания ГГЮП. Эти структуры, как правило, являются государственными и состоят, обычно, при Министерстве юстиции, но в то же время являются автономными и независимыми в своей деятельности. Такая организация, с одной стороны, обеспечивает независимость адвокатов, а с другой - позволяет обеспечить контроль качества оказания ГГЮП и надлежащего использования бюджетных средств.

Во-вторых, мировая практика при определении критериев предоставления ГГЮП исходит, прежде всего, из двух показателей - определение нуждаемости в ГГЮП и интересов правосудия. Однако эти критерии даже не обозначены в Проекте.

В-третьих, необходимым условием оказания юридической помощи является контроль ее качества. Как показывает опыт зарубежных стран, в которых функционируют системы ГГЮП, важнейшей составляющей этой системы, являются предусмотренные на законодательном уровне механизмы, гарантирующие качество такой помощи.

Поэтому важно на законодательном уровне определить, чтобы адвокаты оказывали ГГЮП не только за фиксированную оплату, но и квалифицированно, а для этого необходима их финансовая заинтересованность, что, в свою очередь, требует создания системы контроля качества, включая методологию оценки качества и механизмы обеспечения качества. Однако Проектом такая система контроля не предусмотрена.

В-четвертых, на субъектов оказания ГГЮП, в том числе и адвокатов, возлагается правовое информирование, которое почему-то поименовано видом юридической помощи, которое таковым не является (оно является лишь элементом каждого из видов юридической помощи), поскольку правовое информирование - это форма правового воспитания, правового просвещения и правового обучения населения (см. замечания к ст. 1 Проекта).

В-пятых, действующий ныне и вновь предлагаемый авторами Проекта институт защитника по назначению практически ни в одной из стран себя не оправдал, и для оказания юридической помощи по уголовным делам за счет бюджетных средств стали, как выше указано, создаваться специальные офисы публичных защитников, в которых работают члены коллегии адвокатов, получающие зарплату от государства (но в то же время независимые от него), и посвящающие 100% своего рабочего времени защите клиентов, которым адвокат-защитник был предоставлен за счет казны.

В-шестых, из Законопроекта не ясно, кто должен оказывать ГГЮП: все адвокаты или только те, кто включен в списки? По какому принципу будут формироваться эти списки? Каким критериям должны отвечать адвокаты, подлежащие включению в этот список?

В-седьмых, всем известна недоступность ГГЮП по гражданским делам. И эта проблема кроется не только в отказе адвокатов оказывать помощь гражданам бесплатно, но и в самом законодательстве, которое препятствует получению такой помощи. Так, ст. 114 ГПК вопрос о предоставлении ГГЮП относит на усмотрение суда. Однако критерии, которыми при этом должен руководствоваться суд, закон не предусматривает. А случаи обязательного оказания ГГЮП предусмотрено только для двух категорий лиц. Однако из Проекта следует, что ГГЮП по гражданским делам будет предоставляться «в порядке, предусмотренным процессуальным законодательстве», т.е. в порядке ст. 114 ГПК, а это означает, что доступность в ГГЮП по гражданским делам опять останется недоступной для большинства социально-уязвимых слоев населения, нуждающихся в юридической помощи.

Ввиду этого отсутствие для других малоимущих граждан возможности обратиться за ГГЮП сводит на нет их конституционное право на доступ к квалифицированной юридической помощи, что влечет за собой и нарушение права на доступ к правосудию, а вслед за ним - и нарушение многих других прав, гарантированных им Конституцией РК, МПГПП и др. нормативными правовыми актами.

В-восьмых, организация финансируемой государством юридической помощи в различных странах отличается разнообразием, что зависит от национальных, культурных, исторических особенностей. Но есть одна константа, которая объединяет все эти страны это - высокий уровень предоставления ГГЮП непременно требует высокого финансирования. Судя по тому, что предлагается Проектом, точнее, что кардинально нового не предлагается, можно предположить, что финансирование будет оставлять желать лучшего.  Полагаю, что это - популистский декларативный закон, нежели закон, который должен реально помочь, с одной стороны малоимущим, а с другой - позволит адвокатам качественно оказывать ГГЮП, а государству - в эффективном вложении средств государственного бюджета в ГГЮП.

Конкретные замечания, предложения и рекомендации приведены ниже. Постатейные замечания

ПРИЛОЖЕНИЕ № 1

Анализ Проект Закона Республики Казахстан
«О гарантированной государством юридической помощи» /3/

Сулейменова Г.Ж., к.ю.н., профессор

Приложение 2

Сопоставительная таблица

проекта Закона Республики Казахстан «О гарантированной юридической помощи» и
Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН A/RES/67/187 от 20 декабря 2012 г.
«Принципы и руководящие положения Организации Объединенных Наций,
касающиеся доступа к юридической помощи в системах уголовного правосудия»

Поскольку Казахстан является членом ООН, то документы, принимаемые этой организацией, являются обязательными для исполнения Казахстаном. Между тем большинство норм проекта Закона РК «О гарантированной юридической помощи» противоречит ряду положений международных стандартов, установленных резолюциями Генеральной Ассамблеи ООН, равно как и противоречит некоторым нормам национального законодательства. Некоторые из этих соответствий и противоречий наглядно видны из нижеприведенной сопоставительной таблицы:

Литература

1. Анализ подготовлен для неправительственной благотворительной организации «Фонд Сорос-Казахстан». Мнения, предложения и рекомендации, содержащиеся в настоящем анализе, отражают авторскую точку зрения и могут не совпадать с официальной позицией Фонда Сорос-Казахстан.

2. Подробнее о таких нормах см.: Тихомиров Ю.А. Теория закона. М., 1982. С. 203.

3. Анализ подготовлен для неправительственной благотворительной организации «Фонд Сорос-Казахстан». Мнения, предложения и рекомендации, содержащиеся в настоящем анализе, отражают авторскую точку зрения и могут не совпадать с официальной позицией Фонда Сорос-Казахстан.

4. Международный опыт в сфере оказания бесплатной юридической помощи. М.: Институт «Право общественных интересов», С. 13.

5. Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах. Том 2. Теория права. Отв. ред. М.Н. Марченко. М.: Зерцало, 1998. С. 397; Четвернин В.А. Введение в курс общей теории права и государства. Учебное пособие. М.: Институт государства и права РАН, 2003; Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов. Под общ. ред. академика РАН, д. ю. и., проф. В. С. Нерсесянца. М.: Норма, 2004. С. 410 и др.

6. Рудковский В.А. Правовая политика и осуществление права: теоретико-методологический аспект. Дисс. … докт. юрид. наук. Саратов, 2009. С. 22.

7. Ожегов С.И. Словарь русского языка. Под ред. Н.Ю. Шведовой. М., 1987. С. 82.

8. Ожегов С.И. Словарь русского языка. Под ред. Н.Ю. Шведовой. М., 1987. С. 594.

Зарубежный опыт предоставления и оказания субсидируемой государством юридической помощи

Г. Сулейменова, кандидат юридических наук, академический профессор

В целях обеспечения равного доступа каждого на получение квалифицированной юридической помощи многие государства возлагают на себя обязанность по оплате такой помощи либо устанавливают сниженные тарифы по оплате юридической помощи и создают для этого специальные системы субсидируемой юридической помощи, в рамках которой учреждает специальные органы управления этой системой, тесно связанные с правительством, но формально независимые /1/.

Практика государственного администрирования в указанной сфере успешно применяется в Австрии, Австралии, Албании, Бельгии, Великобритании, Голландии, Германии, Дании, Израиле, Канаде, Нидерландах, Португалии, Северной Ирландии, США, Финляндии, Франции, Швеции, Южно-Африканской Республике, во всех государствах - членах Европейского Союза, в бывших постсоветских государствах - Литве, Латвии, Эстонии, России, Грузии, Украине, Молдове и других странах.  Общее, что объединяет законы и системы субсидируемой юридической помощи указанных стран:

1) управление системой предоставления бесплатной юридической помощи - это бюджетные органы, создаваемые, как правило, при Министерстве юстиции. Хотя имеются и другие модели (например, в Словении профессиональная служба бесплатной юридической помощи, является частью судебной системы, а Министерство юстиции осуществляет регулирование деятельностью судов в этой сфере);

2) определение критериев предоставления бесплатной юридической помощи: 1) интересы правосудия, 2) финансовый критерий (учитывается, например, уровень дохода или (и) наличие имущества) и некоторые другие);

3) проверка финансового состояния нуждающегося в бесплатной юридической помощи, т.е. определяется имущественный порог и порог нуждаемости;

4) зависимость объема юридической помощи /2/ от выделяемого государством бюджета;

5) контроль качества юридической помощи возложен не только на уполномоченный орган, но и на профессиональные объединения адвокатов;

6) во всех странах ключевая роль в управлении системой бесплатной юридической помощи и в разработке политики в области бесплатной юридической помощи отведена Министерству юстиции. Важная роль принадлежит, безусловно, коллегиям адвокатов: они либо предоставляют такую помощь, либо занимаются и предоставлением помощи, и управлением предоставления бесплатной юридической помощью, а также осуществляют контроль качества услуг /3/;

7) в большинстве стран право на субсидируемую юридическую помощь имеют только физические лица. Хотя в некоторых странах таким правом наделены и отдельные юридические лица (например, в Эстонии правом на бесплатную юридическую помощь могут воспользоваться также юридические лица и неправительственные организации; во Франции и Италии - некоммерческие организации /4/).

8) требование высокого уровня предоставляемой юридической помощи непременно требует высокого уровня финансирования /5/;

9) объем предоставления юридической помощи включает как вторичную (квалифицированную), так и первичную юридическую помощь.

10) эффективность субсидируемой юридической помощи достигается лишь тогда, когда все функции по ее организации, контролю и координации сосредоточены в одном органе, особенностями правового статуса которого является его независимость. Широко распространенными механизмами управления юридической помощью в зарубежных странах являются комиссии, бюро, советы, центры, которые осуществляют административные (управленческие) функции по вопросам предоставления бесплатной юридической помощи. Эти структуры, как правило, являются государственными и состоят обычно при Министерстве юстиции. При всем разнообразии круга субъектов, привлекаемых для оказания субсидируемой юридической помощи в различных странах, выделяют, как правило, следующие модели:

1) Контрактная модель (модель judicare) - система, при которой специальный государственный орган заключает договор (контракт) с адвокатом, юридической фирмой о предоставлении юридической помощи по определенному количеству дел либо по определенным категориям дел, оплата за которые осуществляется за счет государственного бюджета. Такая модель применяется в Австрии, Англии и Уэльсе, Австралии, Норвегии, Нидерландах, Шотландии, Швеции, Канаде и в некоторых штатах США /6/. Эта модель имеет две разновидности:

а) Модель judicare в чистом виде (pure judicar»), суть которой заключается в том, что адвокаты получают оплату за оказанную юридическую помощь от государства через местные администрации, либо через коллегии адвокатов или другую организацию. В некоторых случаях суды направляют лиц, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи, к адвокатам, участвующим в программе по предоставлению субсидируемой государством юридической помощи. В таких случаях адвокаты представляют свои счета суду для их проверки и последующей оплаты. Выплаты из бюджетных средств производятся либо за конкретный вид юридической помощи (например, фиксированная сумма за развод по обоюдному согласию), либо в виде почасовой оплаты, либо из расчета максимального платежа за услугу независимо от продолжительности ее оказания /7/. Опыт зарубежных стран показывает, что такая модель значительно дороже, чем модель, при которой адвокат получает фиксированную заработную плату /8/.

б) Модель «дежурный адвокат» (duty counse), суть которой заключается в том, что адвокаты работают на неполную ставку и оплата оказанной ими юридической помощи производится за каждый день их участия в качестве защитника или представителя в случаях, когда необходимо обеспечить предоставление бесплатной юридической помощи.

2) Модель публичного (общественного, государственного) защитника» характеризуется тем, что государство или орган, управляющий системой юридической помощи, создает поставщика юридической помощи - систему офисов (бюро, советы, службы, центры, комиссии и т.п.) по территориальному принципу, что обеспечивает малоимущим категориям населения доступность к юридической помощи. Работа в этих офисах, как правило, построена по следующей схеме: с клиентом, обратившимся за юридической помощью, дежурный сотрудник проводит первоначальное собеседование для выяснения характера возникшей правовой проблемы. В случае ее несложности юридическая помощь может быть оказана сразу же путем правового информирования или консультирования, либо направления заявителя в орган или организацию, где указанная проблема может быть разрешена без участия юристов бюро. В случае же, когда разрешение проблемы требует более длительного времени, клиент направляется к конкретному юристу офиса, специализирующемуся в определенной сфере права /9/. Такая модель существует в Великобритании и Уэльсе, США, Израиле, Шотландии, Литве, России, Украине и некоторых других странах.

3) Модель «еx оfficio», суть которой заключается в том, что государство в лице органов, ведущих уголовное судопроизводство (прокурора, следователя, полиции, суда) назначает через профессиональные организации адвокатов защитника или представителя для предоставления лицу юридической помощи и оплачивает его работу из средств государственного бюджета. Для определенной части адвокатов, не имеющих клиентуры, либо только вступивших в адвокатское сообщество, либо осуществляющих адвокатскую деятельность в регионах, где численность адвокатов превышает спрос на юридическую помощь, назначение на такие дела является основным источником их дохода. Что касается высококвалифицированных адвокатов, имеющих, как правило, обширную клиентуру и, как следствие, всегда обеспечены работой, то их подавляющая часть, как правило, не ведет такие дела. Данная модель характерна для большинства постсоветских государств (в том числе и для Казахстана) и бывших социалистических стран Центральной и Восточной Европы

4) Смешанная модель представляет собой такую систему, которая сочетает в себе элементы первых двух вышеуказанных и других моделей: предоставление бесплатной юридической помощи осуществляется через независимую государственную организацию - бюро, советы, службы, центры и т.п. (т.е. модель публичного защитника) с привлечением частнопрактикующих адвокатов на основе заключенного с ними договора по отдельным делам (т.е. контрактная модель), а также с использованием других моделей (юридических клиник, модели «pro bono» (т.е. безвозмездное предоставление юридической помощи), пара-юристов и других разновидностей моделей. Смешанная модель используется во многих странах. Эксперты объясняют это тем, что «приверженность к той или другой модели без использования преимуществ противоположной модели приводит к тому, что система юридической помощи сталкивается с большим числом проблем, которых она могла бы избежать. Будучи ограниченным только моделью judicarе или только моделью штатных юристов, орган по управлению системой юридической помощи будет сталкиваться со всеми недостатками, не уделяя должного внимания преимуществам и компенсирующим возможностям другой модели… Комбинация моделей - это лучший выбор для обеспечения малоимущих граждан юридическими услугами» /10/.

США - одна из первых стран, в которой началось реформирование системы предоставления юридической помощи: в 1957 г. была создана схема юридической помощи, финансируемой государством. В середине 60-х годов в рамках правительственных программ борьбы с бедностью были созданы ведомства и программы юридической помощи неимущим, финансируемые из федерального бюджета. В США существуют различные организационные формы оказания бесплатной юридической помощи неимущим и малоимущим гражданам как на федеральном уровне, так и в отдельных штатах, а именно:

1) в 1974 г. конгресс США учредил Корпорацию по оказанию юридической помощи, основная задача которой - финансирование программ и организаций по оказанию юридической помощи неимущим и малоимущим гражданам по гражданским и другим делам, за исключением уголовных дел;

2) в отдельных штатах основной формой оказания юридической помощи являются так называемые ведомства «публичных защитников» (public defender offices) - организации, состоящие на государственном бюджете штата и обслуживающие на бесплатной основе обвиняемых по уголовным делам из числа неимущих или малоимущих граждан;

3) в отдельных крупных городах на контрактной основе с городскими властями создаются организации по оказанию бесплатной юридической помощи, имеющие статус частных некоммерческих корпораций;

4) широкое распространение имеет такая форма, как «списочные адвокаты». К их числу относятся адвокаты, которые, помимо своей основной адвокатской практики, изъявили желание оказывать юридическую помощь малоимущим. Данные о таких адвокатах включены в специальные списки муниципалитетов, а также в федеральные списки. Работа таких адвокатов оплачивается государством в форме почасовой или сдельной (оплата за дело);

5) для юридического обслуживания определенных категорий населения (конкретных этнических или профессиональных групп) во многих городах организованы общества юридической помощи (legal aid societies), существующие преимущественно на разного рода благотворительные пожертвования и добровольные взносы; органы власти также могут выделять средства этим обществам;

6) с 1970 г. функционируют адвокатские конторы, «защищающие интересы общества» (pro bono publico law firms), которые не ведут дела отдельных клиентов, а выступают с исками против государства или корпораций, связанными с охраной прав и интересов определенных категорий граждан (потребителей, политических активистов, избирателей, налогоплательщиков) или с охраной природы и охраной здоровья населения (например, иски против предприятий, загрязняющих окружающую среду, или против строительства атомных электростанций);

7) средние и крупные адвокатские фирмы, бесплатно оказывающие юридическую помощь отдельным гражданам /11/.

В указанных образованиях используются, как правило, три модели предоставления юридической помощи малоимущим: 1) система назначенных адвокатов; 2) договорная система; 3) система государственных защитников /12/.

ЮАР является одним из первых государств, где в 1937 г. в Йоханнесбурге было учреждено первое государственное юридическое бюро. В последующем, в 1969 г., был создан независимый от правительства орган - Совет по юридической помощи в соответствии с Законом о юридической помощи, который начал действовать с 1971 г. Основная задача названного Совета - обеспечение доступности юридической помощи для малообеспеченных лиц. В системе юридической помощи ЮАР используются следующие модели:

1) общественные защитники, получающие фиксированную зарплату (адвокаты и стажеры);

2) частные адвокаты, назначаемые по списку и получающие фиксированную оплату в соответствии с установленными тарифами за определенные виды работ и за каждый день работы в суде;

3) предоставляемая работниками служб юридической помощи в судах первичной юридической помощи;

4) юридические клиники, центры правосудия, а также в соответствии с соглашениями - частные специализированные юридические фирмы, консультационные пункты, в которых работают консультанты-юристы.

Опыт ЮАР показал, что затраты на государственных защитников обходятся на 40% дешевле, чем затраты на частнопрактикующих адвокатов. Интересен опыт этой страны по созданию системы обязательной 2-годичной стажировки для выпускников юридических вузов. Так, стажерам предоставлено право работать помощниками государственных защитников в районных учреждениях государственных защитников, а также стажироваться в частной фирме. У одного государственного защитника может работать до 10 стажеров. Стажер ведет в месяц 10 дел и один день в неделю предоставляет бесплатные консультации населению. Предусмотрена и такая форма, как заключение контрактов с юридическими фирмами и юридическими клиниками на предоставление ими определенных видов юридической помощи.

В Израиле система предоставления юридической помощи начала действовать в 1972 г. в связи с принятием Закона «О предоставлении юридической помощи по гражданским делам». В 1995 г, в соответствии с принятым Законом «Об общественном защитнике» /13/, было создано Бюро общественного защитника, являющееся структурным подразделением Министерства юстиции, а также - Совет общественного защитника, состоящего из пяти человек /14/. В Израиле действует смешанная модель предоставления бесплатной юридической помощи, сочетающая элементы модели государственных защитников, которые являются штатными государственными служащими, и элементы модели частнопрактикующих адвокатов, работающих по контракту с Бюро государственного защитника и обеспечивающих защиту неимущих обвиняемых. Израильская система предоставления юридической помощи разделена на две важных составляющих: одна связана с обеспечением предоставления юридических услуг в гражданских делах; другая - с предоставлением юридической помощи по уголовным делам Офисом общественных адвокатов (Public Defender Office - PDO). Юридические консультации предоставляют также юридические клиники при университетах, в состав которых входят, главным образом, студенты, которые могут получить академические баллы за участие в практических курсах по юридической помощи /15/.

В Нидерландах, начавшееся в 50-х годах прошлого столетия и достигшее своего пика к 1970 г. создание оптимальной системы предоставления социальных услуг, привели к созданию так называемой «социальной адвокатуры», в которой насчитывалось:

- 90 центров юридической помощи (существуют с 1948 г.);

- свыше 50 добровольных «юридических магазинов» (существуют с 1969 г.);

- 20 бюро юридической помощи (существуют с 1974 г.) /16/.

В 1957 г. по инициативе адвокатуры впервые была реализована первая схема юридической помощи, финансируемая государством. В 1994 г., в соответствии с Законом о юридической помощи, ответственность за организацию юридической помощи была возложена на Министра юстиции и начальника Департамента юридической помощи при Министерстве юстиции, а вопросы администрирования юридической помощью - на пять Советов по юридической помощи, созданных как независимые управления. Нидерландская система оказания юридической помощи - это смешанная модель, сочетающая модель оказания помощи частными адвокатами и модель оказания помощи адвокатами бюро юридической помощи. В Нидерландах созданы 30 бюро по предоставлению юридической помощи, предоставляющие общую правовую информацию и консультации по несложным правовым проблемам. Лица, принимаемые в эти бюро, должны отвечать ряду требований: участвовать в определенном количестве дел, пройти обучение, иметь специальную квалификацию для участия в качестве дежурных адвокатов. В большинстве случаях субсидируемая юридическая помощь не является полностью бесплатной - она оплачивается заявителем частично в зависимости от уровня его доходов. Законом о юридической помощи предусмотрено оказание трех видов юридической помощи:

1) бесплатные получасовые консультации для любого гражданина по правовым вопросам любого характера, осуществляемые штатными юристами центров юридической помощи и консультаций;

2) расширенные консультации (более получаса, но не более 3-х часов) в случаях, если юридическая проблема может быть решена сравнительно быстро. Клиент должен внести оплату и представить информацию о своих доходах, а Совет - проверить эти сведения;

3) процедура сертификатов, применяемая для долгосрочной юридической помощи (от трех часов и более), которая предоставляется адвокатами из центров или частнопрактикующими юристами, работа которых оплачивается Советом.

Частнопрактикующим адвокатам выплачивается фиксированный гонорар в зависимости от затраты среднего времени, затраченного на определенный тип дела; а штатные юристы получают зарплату.

В Великобритании в 1945 г. была учреждена Служба юридической помощи малоимущим, а в 1950 г. создана система юридической помощи. До этого времени бесплатная юридическая помощь оказывалась дежурными частнопрактикующими адвокатами (солиситорами). Их работа оплачивалась правительством из специальных фондов /17/. До 1987 г. системой предоставления бесплатной юридической помощи управляло профессиональное объединение адвокатов - Юридическое общество, которое впоследствии сменил Совет по юридической помощи, а с 2000 г. - независимый от правительства орган - Комиссия по юридической помощи, работающая по франчайзинговой или контрактной системе. Юридическая помощь предоставляется, в основном, частнопрактикующими адвокатами (Службой по гражданским делам и Службой защиты по уголовным делам). Особенностью английской системы является доминирование в ней частнопрактикующих юристов (для сравнения: в США широко используются адвокаты работающих в штате и службах юридической помощи, и государственных защитников) /18/. К 1972 г. в Англии сложились существующие до сих пор три системы предоставления юридической помощи: 1) бесплатная консультация и содействие; 2) представительство по гражданским делам; 3) защита в уголовном процессе /19/.

В Финляндии система предоставления бесплатной юридической помощи функционирует с 1973 г. с принятием законов «О государственной юридической помощи» и «О безвозмездном судопроизводстве», а в 2002 г. законов «О юридической помощи» и «О государственных бюро юридической помощи (от 5 мая 2002 года № 258) и других нормативных правовых актов, регламентирующих организацию и функционирование этой сферы. Этот вид юридической помощи предоставляют службы юридической помощи, сотрудники которых (государственные юридические помощники) являются государственными служащими, которые назначаются на должность Министерством юстиции на конкурсной основе. В зависимости от материального положения клиента юридическая помощь предоставляется бесплатно или за частичную оплату. При этом в Финляндии распространен институт страхования судебных расходов, который покрывает затраты лица на ведение дела при возникновении судебного спора. Правовая помощь в Финляндии предоставляется в форме юридических консультаций; составления документов правового характера; представительства в суде.

Аналогичные системы субсидируемой юридической помощи были созданы также в 70-х годах ХХ века в ряде западноевропейских государств (например, в Австралии, Канаде /20/, Франции /21/, ФРГ/22/, Швеции /23/ и некоторых других странах). В середине прошлого столетия во многих бывших социалистических государствах - Центральной и Восточной Европы (Болгарии, Венгрии, Польше, Румынии, Словаки, Чешской Республике и др.), а также в начале нынешнего столетия в бывших республиках СССР (Литве, Латвии, Эстонии, Грузии, Молдове, Украине, России, Киргизии и др.) также стали проводиться правовые и институциональные реформы, основная цель которых - обеспечение квалифицированной юридической помощью, в том числе и за счет государственного бюджета. По этому поводу аналитики отмечают, что системы юридической помощи практически во всех странах Центральной и Восточной Европы и государств бывшего Советского Союза оставались неизменными с советских времен /24/. Поэтому основными причинами, обусловившими создание системы субсидируемой юридической помощи, помимо намерений многих из этих стран вступить в ЕС, явились:

- установление четких финансовых и материальных критериев предоставления субсидируемой юридической помощи в случаях недостаточной материальной обеспеченности лица;

- необходимость обеспечения доступности юридической помощи по уголовным делам, предусматривающей гарантии права на защиту по всем делам, по которым возможно наказание в виде лишения свободы;

- обеспечение надлежащего предоставления юридической помощи по гражданским делам /25/, а также некоторые другие причины, обусловленные особенностями каждой страны.

Мерами, предпринятыми в этих странах, была значительно расширена сфера действия права на получение бесплатной юридической помощи: не только по уголовным, но и по гражданским и административным делам, а также не только на протяжении всего производства по указанным делам, но и во внесудебных процедурах.

Так, в Литве, ставшей первой страной не только из всех бывших республик СССР, но и стран социализма в Центральной и Восточной Европе, в 2000 г. был принят Закон «О гарантируемой государством юридической помощи», в соответствии с которым была создана система государственного финансирования национальной сети офисов общественных адвокатов. Законом была предусмотрена категория лиц, имеющая безусловное право на бесплатную юридическую помощь (это социально уязвимые группы и лица с ограниченными возможностями); введены положения, предусматривающие первичную, вторичную юридическую помощь и юридическую помощь общественных учреждений. Первичная юридическая помощь в этой стране предоставляется подразделениями местных органов самоуправления всем заявителям независимо от их финансового положения, а возможность получения вторичной юридической помощи зависит от соответствия заявителя двум требованиям - уровня его дохода и имущества /26/. Территориальные службы общественных адвокатов являются основой национальной системы субсидируемой юридической помощи. В Литве действует смешанная модель юридической помощи, включающая общественных адвокатов, частнопрактикующих адвокатов ex oficio, отделы первичной юридической помощи при органах местного самоуправления этот отдел находится в двойном подчинении - департаменту юстиции и администратору местного органа самоуправления) и юридические клиники при университетах. Например, в г. Вильнюсе функционирую 5 служб общественных адвокатов, 14 отделов первичной юридической помощи, юридическая клиника Вильнюсского университета.

В Венгрии в 2000 г. Правительство утвердило программу о создании системы качественного правового консультирования малообеспеченных лиц и юридического представительства их интересов. В 2003 г. принимается Закон о бесплатной юридической помощи, а с 2004 г. начала осуществляться Модельная программа по бесплатной юридической помощи, направленная на разработку модели юридической защиты, представляемой назначенными общественными адвокатами. Контроль качества системы бесплатной юридической помощи и ответственность за ее обеспечение возложено на Модельный совет по бесплатной юридической помощи /27/. Адвокаты, юридические фирмы, неправительственные организации, местные самоуправления и университетские юридические клиники наделены правом предоставлять бесплатную юридическую помощь, если они зарегистрированы в соответствии с процедурой, установленной законом. Причем, неправительственные организации и университетские юридические клиники вправе получать государственное финансирование на предоставление бесплатной юридической помощи,

В Молдове с 2003 г. началась работа по проведению реформы в сфере субсидируемой юридической помощи, результатом которой стало создание в 2006 г. при содействии Программы Фонд «Сорос-Молдова» пилотного Бюро общественных защитников в г. Кишиневе. В 2008 г. был принят Закон «О гарантированной государством правовой помощи», предусматривающий предоставление первичной правовой помощи и квалифицированной юридической помощи. Управление системой предоставления юридической помощи, гарантируемой государством, возложено на Министерство юстиции, коллегии адвокатов и Национальный совет по юридической помощи, гарантируемой государством, и его территориальные бюро, в которых, в среднем, работают до 20-ти общественных адвокатов. В соответствии с Положением о функционировании территориальных бюро Национального совета по юридической помощи, гарантируемой государством № 15 от 30.07.2008 г., каждое территориальное бюро обеспечивает следующие виды юридической помощи, гарантированной государством: квалифицированную, срочную и первичную.  Прием на работу в территориальное бюро осуществляется на основе конкурса, организуемого Национальным советом. Квалифицированная и срочная юридическая помощь предоставляется адвокатами, включенными в список общественных адвокатов, или адвокатами, которые предоставляют юридическую помощь по заявлению. Предусмотрена возможность оказания первичной юридической помощи пара-юристами и общественными объединениями, включенными в соответствующий список. Территориальное бюро заключает договоры с общественными адвокатами, с адвокатами, предоставляющими юридическую помощь по заявлению и с общественными объединениями, имеющими право предоставлять квалифицированную юридическую помощь. Территориальное бюро выплачивает вознаграждение за предоставленную указанными лицами юридическую помощь после получения и проверки отчетов, основываясь на формах, количестве и качестве предоставляемой юридической помощи, гарантированной государством, в соответствии с тарифами, утвержденными Национальным советом.  Адвокаты, работающие в территориальных бюро на контрактной основе, получают фиксированную зарплату.

В Украине с 1999 г. стал обсуждаться вопрос о государственной (муниципальной) адвокатуре, что было расценено адвокатским сообществом как посягательство на независимость адвокатуры /28/. Тем не менее это не помешало тому, что в 2006 г. Президентом страны была утверждена Концепция формирования системы правовой помощи в Украине, которой предусмотрено создание системы первичной и вторичной правовой помощи. Управление этой системой возложено на специализированный орган управления, подотчетный Министерству юстиции и Кабинету Министров Украины /29/. Было создано три экспериментальных офиса по оказанию бесплатной правовой помощи по уголовным делам /30/, а к настоящему времени создается разветвленная система по оказанию бесплатной помощи /31/. Принята Концепция Государственной целевой программы формирования системы бесплатной правовой помощи на 2012-2017 годы, одобренная Кабинетом Министров Украины. 2 июня 2011 г. принят Закон Украины «О бесплатной правовой помощи». Согласно этому закону созданы центры по оказанию бесплатной вторичной правовой помощи, которые начали свою деятельность с 1 января 20013 г.

В России в 2005 г. было положено начало апробации модели оказания субсидируемой помощи через государственные юридические бюро /32/. Эта модель предусматривала, что юридическая помощь потребителям предоставляется непосредственно сотрудниками бюро, а также адвокатами, привлеченными бюро на основании договора /33/. Указанные бюро были созданы в форме государственных учреждений в 10-ти регионах страны. Они оказывали бесплатную юридическую помощь малоимущим гражданам, а также иным отдельным категориям граждан /34/. По истечении шести лет принят Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации».

В Киргизии с 1 января 2010 г. вступил в действие Закон «О гарантированной государством юридической помощи», целью которого является обеспечение предоставления и доступности бесплатной юридической помощи посредством создания специального органа управления системой гарантированной государством юридической помощи - Национального совета по гарантированной государством юридической помощи при Президенте Кыргызской Республики, а также системы мотивации участия в данных процессах адвокатского сообщества. Существенные изменения в сфере предоставления субсидируемой государством юридической помощи произошли в Болгарии, Латвии, Польше, Словакии Чешской Республике, Эстонии /35/ и некоторых других странах.

Литература

1. Европейский форум по доступу к правосудию. Часть пятая. Будапешт, 2002. С. 458.

2. Предоставление бесплатной юридической помощи не во всех случаях является абсолютной: в некоторых странах (например, в Венгрии, Литве, Словении и некоторых других странах) после признания лица виновным по приговору суда, на него может быть возложена обязанность возместить государству судебные расходы, включая оплату гонорара назначенного адвоката.

3. Европейский форум по доступу к правосудию. Часть первая. Будапешт, 2002. С. 7.

4. Международный опыт в сфере оказания бесплатной юридической помощи. М.: Институт «Право общественных интересов», С.13

5. Европейский форум по доступу к правосудию. Часть пятая. Будапешт, 2002. С. 455.

6. Качественная юридическая помощь. Методология оценки и контроля М.: Институт «Право общественных интересов» (PILI), 2008. С. 7.

7. Там же.

8. Европейский форум по доступу к правосудию. Часть пятая. Будапешт, 2002. С. 526.

9. Там же. С. 9

10. Качественная юридическая помощь. Методология оценки и контроля. М.: Институт «Право общественных интересов» (PILI), 2008. С. 11.

11. Барщевский М.Ю. Бизнес-адвокатура в США и Германии: Учебное пособие. М.: Белые альвы, 1995. С. 5, 31-32; Власихин В.А. Юридическая профессия и юридическое образование в США. Организация защиты по уголовным делам в США. М., 1999; Он же: Частная юридическая деятельность в США. Юридический консультант. 1997. № 8. С. 79; Бесплатная юридическая помощь гражданам США // газета Адвокат. 1998. № 2. С. 10.

12. Апарова Т.В. Организация и функции адвокатуры в зарубежных странах. Правовая помощь малоимущим / Отв. ред. Решетников Ф.М. М., 1991. С. 59.

13. Моше Хакохем. Создание в Израиле правовой системы предоставления юридической помощи основанной на принцип соблюдения прав человека // Правовые инициативы. 2004. Февраль. С. 59.

14. Там же. С. 58.

15. Там же. С. 60.

16. Голландская правовая культура / Отв. ред. В.В. Бойцова и Л.В. Бойцова. М.: «Легат», 1998. С. 115-117.

17. Апарова Т.В. Указ. раб. С. 56-58.

18. Европейский форум по доступу к правосудию. Часть пятая. Будапешт, 2002. С. 455.

19. Аппарова Т.В. Указ. раб. С. 56.

20. В этих странах юридическая помощь, оказываемая адвокатами малоимущим, оплачивается государством (См.: Доступ к правосудию. Проблемы бесплатной юридической помощи в странах Центральной и Восточной Европы. Сборник материалов и документов. Ред. Резниченко Л. Будапешт, 2004. С. 3-4, С. 525, 692-669.

21. По всей территории Франции действуют Советы по юридической помощи, предоставляющие правовую информацию и консультации, а также на основании запроса осуществляют представительство и защиту (в этом случае предоставляется полная или частичная юридическая помощь, что зависит от уровня дохода заявителя). В этйо стране возможность предоставления бесплатной юридической помощи зависит от имеющихся у клиента средств, что позволяет оказывать правовую помощь лицам, которые не столь уж несостоятельны, чтобы претендовать на безвозмездное ее получение и не слишком богаты, чтобы самим оплатить все судебные расходы (См.: Смоленский М. Б. Адвокатская деятельность и адвокатура Российской Федерации. Ростов н/Д: «Феникс», 2004. С. 218-219). Особенностью французской системы является также осуществление юридического «социального обеспечения» путем страхования государством расходов в связи с предоставлением юридической помощи малоимущим: страховой полис покрывает гонорар адвоката (См.: Доступ к правосудию. Проблемы бесплатной юридической помощи в странах Центральной и Восточной Европы. Сборник материалов и документов / Ред. Резниченко Л. Будапешт, 2004. С. 3-4, 692-693).

22. В Германии управление системой юридической помощи осуществляют земли (Lander). Юридическая помощь предоставляется по всем видам гражданских дел. Обвиняемые по уголовным делам и должники по делам о банкротстве правом на получение юридической помощи не наделены. В землях Бремен и Гамбург юридическая консультативная помощь обеспечивается государственными управлениями по юридической помощи. К началу нынешнего столетия в Германии - самый крупный рынок страхования расходов по юридической помощи по сравнению с другими странами Европейского союза (См.: Доступ к правосудию. Проблемы бесплатной юридической помощи в странах Центральной и Восточной Европы. Сборник материалов и документов / Ред. Резниченко Л. Будапешт, 2004. С. 69-6954, 701).

23. В Швеции, в соответствии с законом о юридической помощи, функционируют общественные юридические бюро, в состав которых входят государственные консультанты и частнопрактикующие адвокаты. Существует пять форм оказания юридической помощи: 1) юридическая консультация по любым правовым вопросам; 2) юридическая помощь по гражданским делам; 3) услуги государственного защитника; 4) представитель потерпевшего; 5) государственный консультант (См.: Там же С. 685, 687).

24. Правовые инициативы. 2004. Февраль. С. 6.

25. Европейский Форум по доступу к правосудию. Часть первая. Будапешт 5-7 декабря 2002 г. Материалы форума. Будапешт, 2003. С. 4.

26. Проблемы бесплатной юридической помощи в странах Центральной и Восточной Европы. Сборник материалов и документов. Ред. Резниченко Л. Будапешт, 2004. С. 17, 67-69, 133, 709-721.

27. Балаж Тот. Модельная программа по бесплатной юридической помощи в Венгрии // Материалы Второго Европейского форума по доступу к правосудию. Будапешт, 2005 (24-25 февраля).

28. Александрова И. Украина: дебаты о государственной адвокатуре // Адвокат. 1999. № 6. С. 90-92.

29. Указ Президента Украины от 9 июня 2006 г. № 509/2006.

30. Вагина Н. Украина: отчет о праве на юридическую помощь в полицейском участке: право, практика, задачи и решения // Материалы встречи по раннему доступу к адвокату в рамках проекта «Юридическая помощь - объединение усилий». София, октябрь, 2009.

31. В Украине создается разветвленная система бесплатной правовой помощи // https://law-clinic.net/news/society/ukraine_system_legal_aid/.

32. Постановление Правительства РФ от 22 августа 2005 г. № 534 «О проведении эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам».

33. Качественная юридическая помощь. Методология оценки и контроля. М., 2008. С. 152-153.

34. Постановление Правительства РФ от 25 декабря 2008 г. № 1029 «О государственных юридических бюро». Российская газета. 2009. 15 января.

35. Новые законодательные положения и инициативы в области бесплатной юридической помощи в странах Центральной и Восточной Европы за период, прошедший с декабря 2002 года, после Первого Европейского форума по доступу к правосудию. www.pili.org.

Читайте также

На учениях ОДКБ ликвидирована условная вспышка особо опасной инфекции

18:38, 05 октября 2022

Главный гараж страны: считаем деньги, открываем тайны

12:27, 24 сентября 2022

Исповедь боевика: как начать жизнь с чистого листа

18:33, 09 сентября 2022