Вопросы теории и практики применения административной юстиции в Европейских странах и странах Центральной Азии
Фото: zakon.kz
В г. Астане в ноябре 2012 года по инициативе Программы GIZ состоялась 3-я Международная конференция «Вопросы теории и практики применения административной юстиции в Европейских странах и странах Центральной Азии».
Вопросы теории и практики применения административной юстиции в Европейских странах и странах Центральной Азии
В г. Астане в ноябре 2012 года по инициативе Программы GIZ состоялась 3-я Международная конференция «Вопросы теории и практики применения административной юстиции в Европейских странах и странах Центральной Азии».
Административная юстиция в Казахстане: продолжение дискуссии
Р. Подопригора, профессор Каспийского общественного университета, доктор юридических наук
Вопросы административной юстиции в разных форматах продолжают обсуждаться в Казахстане. В прошлом году этому вопросу была посвящена вторая школа административного права. Поэтому, если повторить основные положения прошлогодних докладов, то вряд ли обнаружатся большие ошибки.
Профессионалы-юристы уже привыкли к термину «административная юстиция». В то же самое время в общественном правосознании административная юстиция это по-прежнему нечто непонятное. Как только люди слышат в каком-либо юридическом ракурсе слово «административное», сразу всплывает Кодекс об административных правонарушениях. Не так давно в одном из казахстанских аналитических центров состоялась дискуссия по вопросам административной юстиции. Когда меня приглашали на мероприятие, я специально уточнял, не скатимся ли мы к обсуждению нелюбимых многими дорожных полицейских или налоговиков с их штрафами. Нет - уверили меня. Но в результате большей частью речь шла об административных правонарушениях.
С учетом того, что в работе конференции участвуют очень авторитетные специалисты, которые говорили, говорят и будут говорить о различных подходах и моделях административной юстиции, делиться уже имеющимся опытом, я бы хотел сосредоточить внимание на текущем состоянии вопросов, связанных с этим институтом в Казахстане.
Первый мой тезис заключается в том, что нет никаких оснований говорить, что вопросы административной юстиции потеряли свою остроту, несмотря на то, что многочисленные обсуждения не привели к какому-либо ощутимому результату (может быть, за исключением снятия с повестки дня очень противоречивого Административно-процессуального кодекса, в чем немалая заслуга действующего министра юстиции).
Данный тезис можно доказать следующим.
1. Государственный аппарат разрастается, создаются все новые и новые органы с солидными административными полномочиями. Только на республиканском уровне действует около 100 административных структур. Причем каждая из них обладает потенциально опасными контрольно-надзорными полномочиями, то есть теми, при реализации которых чаще всего возникают конфликты с государственной администрацией. Уже даже казахстанские депутаты признают, что невозможно оптимизировать эти полномочия: убираешь одно, вырастают десятки других.
2. Остается очень динамичным законодательство, за которым трудно уследить даже специалисту. Бывает, в судебном процессе судья просит предоставить ему нормативный правовой акт, на котором основаны требования стороны. Можно по-разному к этому относиться, но это один из маркеров, свидетельствующих о постоянных изменениях законодательства и огромном потоке правовой информации, который обрушивается в современных условиях на участников правовых отношений.
3. Никаких серьезных подвижек в плане улучшения действующего Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан, который сегодня, по сути, охватывает вопросы административной юстиции, не происходит. Все ограничивается несколькими статьями и большим количеством вопросов.
Справедливости ради следует отметить принятие Верховным судом нормативного постановления от 24 декабря 2010 года № 20 «О некоторых вопросах применения судами норм главы 27 Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан», которое отчасти решает некоторые вопросы, но оставляет без внимания многие другие.
4. Несмотря на не очень хорошую статистику в спорах с государственной администрацией, граждане и организации все активнее продолжают обращаться в суды за защитой своих прав и интересов, нарушенных, по их мнению, государственными органами.
5. Если уже речь зашла о статистике, исследование, которое мы проводили в прошлом году показало, что самые низкие шансы доказать свою правоту в споре с государством присутствуют в делах, где затрагиваются финансовые интересы государства. Очень мало шансов в миграционных спорах. Более-менее положительная статистика (для граждан и негосударственных организаций) присутствует в земельных и различных регистрационных спорах. Причем, по мнению самих судей решения, вынесенные по спорам с государственной администрацией, чаще всего обжалуются.
6. Суды по-прежнему загружены, и вопросы подсудности сохраняют свою актуальность. Споры с государственной администрацией рассматриваются как общими, так и экономическими судами. В последнем случае только по тому основанию, что судятся два юридических лица, один из которых - государственный орган. Вольно или невольно принципы и правила судопроизводства по частным правовым спорам распространяются на публично-правовые споры.
7. Сроки подачи заявлений с момента обнаружения нарушения остаются прежними: 3 месяца. На практике, за три месяца бывает невозможно пройти процедуру административного обжалования и реальной становится угроза пропуска срока для обращения в суд. Вместе с тем, в последнее время появились новые моменты, которые обостряют проблемы и лишний раз подчеркивают необходимость внимания к вопросам административной юстиции
1. Усиление полицейской составляющей в деятельности государственных органов. В связи с обострением внутренней ситуации, проявлением экстремистских и террористических акций, возрастанием социальной напряженности все больше усиливается полицейская составляющая государственного управления. Понятно, что эта деятельность априори предполагает нарушение прав и свобод граждан и неизбежность различных конфликтов.
2. Все актуальней становятся вопросы доступа к информации. Государственные органы сосредотачивают различные базы данных и пользуются ими, не создавая при этом условий для других субъектов правоотношений хотя бы ознакомиться с такими базами. При этом нередко делаются ссылки на служебный характер информации, технологические проблемы и т.д.
3. Меняется характер отношений между государством и гражданами, которые все больше переходят в электронный формат. И это хорошо. Плохо другое: граждане лишаются возможности представлять свои объяснения, участвовать в процедурах.
4. В некоторых сферах государственного управления ведется разговор о создании квазисудебных органов: апелляционных административных инстанций. Конечно, можно вести речь о разгрузке судов. Но мне представляется, что это своего рода реакция на судебную практику, которая зачастую складывается не в пользу негосударственных субъектов.
5. Если рассматривать ближе юридические вопросы - выясняется, что очень много проблем с индивидуальными актами, которые чаще всего и оспариваются гражданами. Я назову лишь некоторые из проблем:
- отсутствие детальных процедур принятия индивидуальных актов;
- неопределенность в вопросе, что считать индивидуальным актом: всякий ли документ, исходящий из государственного органа, следует признавать таким актом;
- дефекты в оформлении актов, которые позволяют административным органам и судам отмахиваться от претензий граждан;
- одновременное существование актов разных иерархических структур по одному и тому же вопросу;
- возможность оспаривания в судах актов, которые уже отменены государственными органами, причем как в том случае, когда такая отмена состоялась в ходе судебного процесса, так и до него.
Изложенное выше подтверждает тезис о том, что наряду с административной юстицией следует уделять внимание и другим вопросам административного права: административным процедурам, доступу к информации, административному принуждению и т.д.
Третья часть моего выступления - это наблюдения из собственной судебной практики за последние годы.
1. Основное бремя доказывания в публично-правовых спорах по-прежнему несут граждане и негосударственные юридические лица. Очень часто встречается ситуация когда представитель государственного органа не утруждает себя сбором доказательств, а предельно лаконично в двух-трех предложениях поддерживает оспариваемый акт. Хотя в соответствии с п. 24 указанного выше нормативного постановления Верховного Суда, участвующий в судебном заседании руководитель государственного органа или государственный служащий обязан доказать соответствие закону обжалуемого решения, совершенного действия. Зато оппоненту государственного органа приходится очень потрудиться.
2. Требует серьезного изучения роль прокурора в публично-правовых спорах, рассматриваемых судом. Гражданину в процессе противостоит не только государственный орган со своими ресурсами, но еще и прокурор. Причем последний и не скрывает свою роль: он защитник интересов государства. В одном сложном процессе, в котором мне пришлось участвовать, прокурор заявил: «Я с делом не знаком, но у меня нет оснований сомневаться в правильности действий государственных органов».
3. Психологический пресс подозрений в причинении ущерба интересам государства довлеет над судьями. Не секрет, что судьи вынуждены постоянно иметь в виду мнение сотрудников силовых структур, которые публично обвиняют судей в потворстве частным интересам при рассмотрении споров с государством.
4. Отсутствует четкое разделение публично-правовых и частноправовых институтов. Так в таможенном споре у нас возник вопрос, как считать т.н. исковую давность - по правилам гражданского или таможенного права. Ответ вроде бы очевиден: по правилам таможенного. Но таможенные органы начинают аргументировать свои требования правилами Гражданского кодекса и судья на это не реагирует. В другом примере обязанности по уплате налогов передавались одним юридическим лицом другому, что было признано судом законным (позднее такое решение было признано незаконным и отменено вышестоящим судом).
Мною отмечены лишь некоторые проблемы и недостатки. Понятно, что их гораздо больше. И хорошо, что есть такие площадки как наша конференция: для диагностирования подобных проблем, обмена опытом.
Но мне кажется, что никакие специализированные суды, специальное процессуальное законодательство не исправят ситуацию, пока не будет обеспечена реальная независимость судей, а государственные интересы будут ставиться выше личных или общественных, пока разговоры о верховенстве права не перетекут в практическую плоскость.
Развитие административной юстиции в экономической сфере в рамках евразийского правового пространства
А. Винницкий, доцент кафедры административного права Уральской государственной юридической академии, к.ю.н. (Россия)
Среди административно-правовых споров значительную часть занимают судебные споры межу органами публичной власти (таможенными, налоговыми, антимонопольными и др. органами) и хозяйствующими субъектами, возникающие в связи с осуществлением последними предпринимательской и иной экономической деятельности. Подобные дела условно можно обозначить как «административно-хозяйственные споры».
Должен ли институт административной юстиции учитывать специфику разрешения указанных споров, и если должен, то в какой форме? Особенно остро эта проблема встает в тех странах, в которых наряду с общей судебной юрисдикцией существует специализированная арбитражная (экономическая, хозяйственная) юрисдикция и функционируют соответствующие суды, поскольку неминуемо возникает вопрос о распространении их компетенции не только на частноправовые споры экономического характера, но и административно-правовые споры между органами публичной власти и хозяйственными субъектами. По сути, возникает дилемма, какому критерию отдать предпочтение при построении системы судебной власти и формировании процессуального законодательства. В зависимости от преобладающего критерия, функция административной юстиции в экономической сфере может возлагаться на следующие судебные органы:
1) специализированные арбитражные (экономические, хозяйственные) суды, которые рассматривают «административно-хозяйственные» споры наряду с частноправовыми экономическими спорами. При этом критерий природы спора способен сохранить значение, однако второстепенное, поскольку возможны следующие модели: (а) все дела рассматриваются по аналогичным процедурам в рамках единого процессуального кодекса; (б) административные дела разрешаются с определенными особенностями в рамках единого процессуального кодекса; (в) гражданские и административные дела рассматриваются по двум различным кодексам;
2) административные суды, которые разрешают как экономические, так и неэкономические споры. Здесь второстепенное значение может быть отведено критерию характера спора, поскольку допустимы следующие модели: (а) все дела рассматриваются по аналогичным процедурам в рамках единого процессуального кодекса; (б) «административно-хозяйственные» споры разрешаются с определенными особенностями в рамках единого процессуального кодекса; (в) «административно-хозяйственные» споры и неэкономические споры рассматриваются по двум различным кодексам;
3) суды общей юрисдикции, которые в принципе разрешают все споры. При этом природа и (или) характер спора могут иметь второстепенное значение для дифференциации процессуальной формы.
Не исключены, разумеется, и некоторые комбинированные варианты.
Модели административной юстиции в экономической сфере на евразийском правовом пространстве
В настоящее время институт административной юстиции в экономической сфере реализован по-разному на территории евразийского правового пространства.
Россия: (1) «административно-хозяйственные» споры разрешают арбитражные суды, в том числе специализированный арбитражный суд по интеллектуальным правам, во главе с Высшим Арбитражным Судом; при этом во всех арбитражных судах сформированы самостоятельные административные коллегии; (2) арбитражные суды функционируют отдельно от судов общей юрисдикции; (3) «административно-хозяйственные» споры рассматриваются на основе единого Арбитражного процессуального кодекса, однако по правилам административного судопроизводства, включающего комплекс особенностей - гл. 23-24; (4) нормативные акты могут быть предметом оспаривания.
Беларусь: (1) «административно-хозяйственные» споры разрешают хозяйственные суды во главе с Высшим Хозяйственным Судом; (2) хозяйственные суды функционируют отдельно от общих судов; (3) «административно-хозяйственные» споры рассматриваются на основе единого Хозяйственного процессуального кодекса (схож с российским Арбитражным процессуальным кодексом), однако по правилам административного судопроизводства, устанавливающего ряд особенностей - гл. 25; (4) нормативные акты не могут быть предметом оспаривания.
Казахстан: (1) «административно-хозяйственные» споры разрешают специализированные экономические суды и специализированный финансовый суд; (2) указанные суды функционируют наряду с административными судами, рассматривающими дела об административных правонарушениях, в рамках системы общих судов во главе с Верховным Судом; (3) «административно-хозяйственные» споры рассматриваются на основе единого Гражданского процессуального кодекса по правилам гражданского судопроизводства с рядом особенностей, общих для всех административных дел - гл. 27-28; (4) нормативные акты могут быть предметом оспаривания за исключением тех, проверка которых отнесена к компетенции Конституционного Совета.
Украина: (1) «административно-хозяйственные» споры рассматривают административные суды во главе с Высшим Административным Судом; ранее они разрешались хозяйственными судами; (2) указанные суды наряду с общими и хозяйственными судами входят в систему судов общей юрисдикции; (3) «административно-хозяйственные» споры рассматриваются на основе специального Кодекса административного судопроизводства по правилам самостоятельного административного судопроизводства, при этом особенностей рассмотрения «хозяйственно-административных» споров не закреплено; (4) нормативные акты могут быть предметом оспаривания.
Кыргызстан: (1) «административно-хозяйственные» споры разрешают межрайонные суды по экономическим и административным делам; (2) указанные суды функционируют в рамках общих судов во главе с Верховным Судом; (3) «административно-хозяйственные» споры рассматриваются на основе единого Гражданского процессуального кодекса по правилам гражданского судопроизводства, в рамках которого установлены особенности разрешения экономических споров, в том числе административных, - раздел VI; (4) нормативные акты могут быть предметом оспаривания, однако не по правилам рассмотрения экономических споров, а по правилам судопроизводства по административным делам - гл. 26.
Узбекистан: (1) «административно-хозяйственные» споры разрешают хозяйственные суды в главе с Высшим Хозяйственным Судом; (2) указанные суды функционируют отдельно от судов по гражданским и уголовным делам; (3) «административно-хозяйственные» споры рассматриваются на основе Хозяйственного процессуального кодекса по правилам административного судопроизводства, которое фактические не отличается от правил рассмотрения частноправовых споров; (4) нормативные акты не могут быть предметом оспаривания в хозяйственных судах.
Таджикистан: (1) «административно-хозяйственные» споры разрешают экономические суды во главе с Высшим Экономическим Судом; (2) указанные суды функционируют отдельно от судов общей юрисдикции; (3) «административно-хозяйственные» споры рассматриваются на основе Кодекса об экономическом судопроизводстве (аналог российского Арбитражного процессуального кодекса), однако по правилам административного судопроизводства, предполагающего комплекс особенностей - гл. 22; (4) нормативные акты не могут быть предметом оспаривания в экономических судах.
Туркменистан: (1) «административно-хозяйственные» споры разрешают велаятские суды, Ашхабадский городской суд, Арбитражный суд и Верховный Суд; (2) указанные суды наряду с административными судам, рассматривающими дела об административных правонарушениях, входят в единую систему судов; (3) «административно-хозяйственные» споры разрешаются на основе единого Арбитражного процессуального кодекса (схож с российским Арбитражным процессуальным кодексом) в рамках арбитражного судопроизводства, особенности рассмотрения административных споров не предусмотрены; (4) нормативные акты не могут быть предметом оспаривания.
Молдова: (1) «административно-хозяйственные» споры разрешают суды общей юрисдикции во главе с Вышей Судебной Палатой; (2) существует категория «административный суд», которая предполагает специализацию судей, но не судов; (3) «административно-хозяйственные» споры рассматриваются в рамках административного судопроизводства на основе Гражданского процессуального кодекса с особенностями, установленными Законом «Об административном суде»; (4) нормативные акт могут быть предметом оспаривания.
Грузия: (1) «административно-хозяйственные» споры разрешают общие суды во главе с Верховным Судом; (2) указанные споры рассматриваются на основе Административного процессуального кодекса в рамках административного судопроизводства, при этом особенностей разрешения «административно-хозяйственных» споров не установлено; (3) нормативные акты могут быть предметом оспаривания.
Армения: (1) «административно-хозяйственные» споры разрешают Административный суд и вышестоящий Кассационный суд; (2) данные споры рассматриваются на основе Кодекса административного судопроизводства, при этом особенностей разрешения «административно-хозяйственных» споров не установлено; (3) нормативные акты могут быть предметом оспаривания.
Азербайджан: (1) «административно-хозяйственные» споры разрешают административно-экономические суды, созданные на базе системы экономических судов; (2) указанные суды функционируют в качестве специализированных и входящих в единую систему судов во главе с Верховным Судом; (3) «административно-хозяйственные» споры рассматриваются на основе Административно-процессуального кодекса в рамках административного судопроизводства, при этом особенностей разрешения рассматриваемых споров не установлено; в то же время все прочие споры разрешаются административно-экономическими судами по правила гражданского процессуального законодательства; (4) нормативные акты могут быть предметом оспаривания.
Таким образом, на евразийском правовом пространстве не существует унифицированного подхода к административной юстиции в экономической сфере:
- в России, Беларуси, Таджикистане, Узбекистане и, с определенными оговорками, Туркменистане при построении судебной системы и формировании процессуального законодательства во главу угла поставлен критерий экономического либо неэкономического характера спора. Критерий природы спора - частноправовой или административно-правовой - выполняет вспомогательную функцию для дифференциации производств; здесь «административно-хозяйственные» споры - это разновидность экономических споров, однако они в первую очередь экономические, и лишь во вторую - административные;
- в Украине, Армении, Грузии, Азербайджане и Молдове - доминирует критерий природы споры, при этом критерий экономического или неэкономического характера спора фактически не имеет значения для дифференциации процессуальной формы. Здесь «административно-хозяйственные» споры фактически не выделяются среди административных дел. Однако отметим, что в перечисленных странах, как продемонстрировано выше, не существует унифицированного подхода к организации административной юстиции, который был пригоден для прямого заимствования;
- в Казахстане и Кыргызстане оба указанных критерия имеют второстепенное значение, уступая принципу единства судебной системы и судопроизводства: для специализации судов в рамках единой системы используется критерий характера спора, а для дифференциации процессуальной формы в рамках единого кодекса - критерий природы спора.
Перспективы развития административной юстиции
в экономической сфере на евразийском правовом пространстве
В настоящее время на евразийском пространстве идут активные интеграционные процессы в формате:
- Таможенного союза и Единого экономического пространства с перспективой их преобразования в Евразийский союз (участники: Россия, Казахстан, Беларусь; претендент: Кыргызстан);
- Евразийского экономического сообщества (участники: Россия, Казахстан, Беларусь, Кыргызстан, Таджикистан, Узбекистан; наблюдатели: Украина, Молдова, Армения).
Подобная интеграция осуществляется главным образом в экономическом направлении и прямо не предполагает формирование общей нормативно-правовой базы в сфере судопроизводства и административной юстиции, а равно гармонизацию национального законодательства государств в данной области. Однако необходимо принимать во внимание, что в рамках ТС и ЕЭП уже функционируют единые правила таможенного администрирования, технического регулирования, антимонопольного регулировании, а также правовые механизмы свободного движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы. Более того, Соглашение о формировании ЕЭП (Ялта, 19 сентября 2003 г.) предполагает в целом гармонизацию законодательств государств-участников в той мере, в какой это необходимо для функционирования ЕЭП. Сложно отрицать то обстоятельство, что глубокая экономическая интеграция государств охватывает создание сопоставимых механизмов и форм защиты хозяйствующих субъектов в сфере публичного администрирования. В частности, подобные единые стандарты, по всей видимости, исключают введение в одной из стран обязательного досудебного оспаривания решений или действий органов власти (как это существует в германской модели), в то время как в других государствах аналогичные процедуры будут не обязательны. На это прямо нацеливает п. 2 ст. 14 Соглашения о торговле услугами и инвестициях в государствах-участниках Единого экономического пространства (Москва, 9 декабря 2010 г.), в соответствии с которым каждая Сторона обладает или создает так скоро, как это практически возможно, судебные, арбитражные или административные органы или процедуры, которые по запросу поставщика услуг, интересы которого затронуты, обеспечивают безотлагательное рассмотрение и обоснованное принятие мер, исправляющих соответствующие административные решения, влияющие на торговлю услугами; в тех случаях, когда указанные процедуры не являются независимыми от органа, уполномоченного принимать такие административные решения, Сторона обеспечивает, чтобы процедуры действительно служили объективному и беспристрастному рассмотрению (подп. «б» п. 2 ст. 14 указанного соглашения оговаривает, что оно не предусматривает требований создавать указанные органы или процедуры, когда это несовместимо с конституционным порядком или природой судебной системы государства). Симптоматичным выступает также подписание и ратификация Россией, Казахстаном и Беларусью Договора об обращении в Суд ЕвраАзЭС хозяйствующих субъектов по спорам в рамках ТС и особенностях судопроизводства по ним (Москва, 9 декабря 2010 г.). По сути, создан орган «наднациональной административной юстиции», рассматривающий дела: (1) об оспаривании актов Комиссии ТС или их отдельных положений; (2) об оспаривании действий или бездействия Комиссии ТС. Представляется, что крупные изменения национальных правовых систем государств, входящих в ТС, ЕЭП и ЕврАзЭС, должны оцениваться с точки зрения идущих интеграционных процессов. Масштабное реформирование системы административной юстиции применительно к экономической сфере, безусловно, относится к числу таких крупных изменений. Применительно к национальному уровню реальность такова, что в большинстве государств, включенных в интеграционные процессы на территории евразийского пространства, существует дуализм административной юстиции и функционируют специализированные арбитражные (экономические, хозяйственные) суды, к компетенции которых отнесено рассмотрение «административно-хозяйственных» споров. Все это свидетельствует в пользу того, чтобы реформирование административной юстиции в экономической сфере в рамках ТС, ЕЭП и ЕврАзЭС происходило единообразно и синхронно. Видимо, не вполне последовательным и соответствующим целям экономической интеграции было бы проведение преобразований, которые не устраняют, а усиливают различия правовых систем в такой важной и чувствительной области как судебная защита прав хозяйствующих субъектов в отношениях с органами публичного администрирования. Если ограничиться ТС и ЕЭП, то на сегодня арбитражные суды в России и хозяйственные суды в Беларуси демонстрируют достаточно высокую эффективность защиты прав хозяйствующих субъектов в спорах с публичной администрацией, по крайней мере, в сопоставлении с деятельностью судов общей юрисдикции, рассматривающих жалобы граждан. Необходимо принимать во внимание, что данные суды создавались специально для защиты прав предпринимателей, в том числе, по спорам с органами власти. В частности, поэтому обсуждаемая в России концепция создания административных судов фактически не затрагивает компетенцию арбитражных судов в области административной юстиции. В Казахстане, напротив, все чаще звучат предложения о перераспределении компетенции специализированных экономических судов в пользу административных судов. Данные обстоятельства несколько затрудняют гармонизацию национального законодательства в сфере административной юстиции, однако ее целесообразность и необходимость не должны вызвать сомнений, прежде всего применительно к публично-правовым спорам, связанным с осуществлением экономической деятельности. Представляется, что дальнейшее сонаправленное развитие института административной юстиции в рамках ЕЭП и ЕврАзЭС вполне может пойти по двум направлениям:
- избрание монистической модели и образование административных судов, разрешающих в том числе административно-хозяйственные споры. Однако внедрение подобной концепции в области процессуального права неминуемо потребует масштабные изменения в сфере материального права, в частности четкого разграничения частноправовых и публично-правовых отношений, где в настоящее время наблюдаются так называемые «пограничные» зоны (сферы публичной собственности, функционирования публичных юридических лиц, предоставления публичных услуг и т.д.). В противном случае неясность природы спорного материального правоотношения способна привести к недопустимым спорам о подведомственности;
- следование дуалистической модели и разрешение административных споров как общегражданскими судами, так и арбитражными (экономическими, хозяйственными) судами. В этом случае, по меньшей мере, необходимы структурные преобразования судов обеих ветвей с обязательным формированием в их составе административных коллегий, рассматривающих споры по правилам самостоятельного административного судопроизводства. Причем такие правила должны не просто сводиться к отдельным «поправкам» к порядку гражданского судопроизводства, а представлять собой обширную систему специальных процессуальных норм, способных обеспечить эффективность административной юстиции.
Административная юрисдикция - ключевой институт демократического правового государства
Отто Лухтерхандт, проф., Университет г. Гамбурга, Германия
Значение административной подсудности наряду с конституционной
Содержащееся в формулировке этой темы утверждение о том, что административная подсудность обладает функциональностью, существенной для демократического правового государства, может показаться неожиданностью. Не следует ли говорить это в большей степени относительно конституционной подсудности, так вероятно подумают некоторые читатели? Определенно, конституционная подсудность имеет выдающееся значение для функционирования, обеспечения и гарантирования демократии и правового государства. В этом не существует сомнений, и поэтому это и не следует особенно подчеркивать. Вероятно, в этом состоит причина того, что с развалом государств с тоталитарным коммунистическим мировоззрением и его «административной командной системы» конституционное судопроизводство стояло на переднем плане и в центре интересов при реформах конституционных правопорядков и политических систем в посткоммунистических странах Восточной Европы. Это и понятно, так как с институциональных позиций конституционное судопроизводство вероятно было и является самым сильным и одновременно самым явным символом смены систем от коммунистического неправового государства к демократическому правовому государству. Административное судопроизводство долго находилось в тени этого особого интереса. С некоторого времени во всем посткоммунистическом правовом пространстве это значительно изменилось. Сегодня мы можем сказать, что познание и сознание значимости административной подсудности значительно выросло не только в странах Восточной, Центральной и Юго-Восточной Европы, но также именно и в странах СНГ. Об этом свидетельствует проводимая работа над модернизацией административного управления и административного права, которая ведется почти во всех странах СНГ более чем в течение 10-ти лет, с большей или меньшей интенсивностью. В ходе этого развития в целом ряде государств были заложены также и правовые основы для создания административного судопроизводства, в частности, на Украине и в государствах Южного Кавказа. И, как показывает данная конференция, об этих вопросах ведутся дискуссии и споры теперь, так же и в странах Средней Азии и в Казахстане. Обращение к реформам, как общего, так и особенного административного права, представляется срочным и необходимым. Его без оговорок следует оценивать положительно, и это дальнейшее развитие в рамках правовых реформ и модернизации в Казахстане и в странах Средней Азии можно только приветствовать. Это приводит меня к главному тезису моего доклада, который здесь я формулирую сразу в начале:
«Административное судопроизводство и административные суды являются еще более важными для функционирования демократического правового государства и в каждодневных действиях правового порядка, чем конституционное судопроизводство».
Для обоснования этого тезиса я хотел бы, исходя из опыта из Европы, и в частности, Германии, высказать и выдвинуть две точки зрения - квантитативный («количественный») аргумент, и квалитативный («качественный») аргумент.
С количественной точки зрения нужно установить, что административные суды проводят несравненно больше работы, чем конституционный суд. Они разбирают очень большое количество спорных дел между государством и гражданином. Конституционный суд выносит решения по значимым правовым вопросам в споре между конституционными органами; воздействие его юрисдикции на отношение государство - гражданин в правовых буднях напротив меньше, или практически едва ли присутствует в некоторых государствах - из-за ограниченных компетенций конституционного суда.
Что касается качественной стороны, то функция конституционного судопроизводства традиционно и по своей сущности состоит, прежде всего, в том, чтобы реализовать действие конституции также и в отношении законодателя, то есть в отношении парламента, то есть конституционный суд должен прежде всего обеспечить конституционность деятельности законодателя. Только это делает правовое государство также и государством конституции.
Одновременно здесь нужно задуматься над следующим: самая большая опасность для демократического правового государства исходит в повседневности собственно не от законодательной власти, а от исполнительной власти, то есть от правительства и подчиненных ему административных учреждений. Реализация их привязки к конституции и к законам, поэтому является ключевой проблемой для реализации демократического правового государства и для осуществления его ключевых задач. Однако это в первую очередь выполняется административным судопроизводством. В реальности полноценно эта привязка может реализоваться именно этим судопроизводством, потому что административный суд наилучшим образом подготовлен к выполнению этой задачи персонально, институционально и профессионально.
Стратегическое значение административной подсудности
a) Юридические ключевые элементы демократического правового государства
Позвольте мне, прежде всего, более подробно изложить, как административное судопроизводство зависит и связано с демократическим правовым государством, как с институциональной, так и с функциональной точки зрения. Для этого целесообразно остановить взгляд на распространенную сегодня в мире формулу демократического правового государства. Она известна юристам не только в Германии, но также наверняка и в Республике Казахстан, в то время как она стоит даже в самом начале Конституции. Пункт 1 статьи 1 гласит: «Республика Казахстан провозглашает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством». В ст. 28 абз.1 Основного закона Федеративной Республики Германия определено, что конституционный порядок в федеральных землях «соответствует принципам … демократического правового государства в смысле Основного Закона». О приверженности демократическому правовому государству заявили также и многие другие посткоммунистические конституции Восточной Европы и стран СНГ. Правовое государство и демократия, и это надо подчеркнуть, это два теснейшим образом взаимосвязанных конституционных принципа, или правовых института, но они имеют различное нормативное содержание и функции. Под правовым государством понимается государственная сущность, которая характеризуется целым рядом типичных правовых институтов. Сюда относятся, в частности:
1. признание человеческого достоинства и гарантии основных прав и прав человека;
2. разделение властей;
3. независимость судов;
4. законность управления;
5. запрет обратного действия таких законов, которые обременяют граждан;
6. ответственность государства за незаконные действия, которые совершили органы государства, госучреждения или его должностные лица в отношении физических и юридических лиц;
7. государственная защита граждан от нападок сограждан;
8. правовая защита граждан от неправомерных вторжений государства в личную свободу граждан и в их имущество.
Отдельные элементы и правовые институты правового государства служат в конечном счете только одной функции, а именно персональным гарантиям человека в государстве, гарантиям его собственности и имущества, но особенно защите - его субъективной (персональной) свободы от любых вторжений со стороны государства и со стороны общества. В то время как правовое государство выполняет свои функции, оно создает человеку и гражданину то общественное пространство, которое ему необходимо для того, чтобы гражданин, как личность, свободно мог развиваться в гражданском обществе.
Демократия означает напротив общность таких правовых институтов или процессов, которые позволяют господство народа в государстве и посредством государства, и одновременно гарантируют это. Это, прежде всего, происходит, созданием государственных органов, посредством общих, периодических повторяющихся выборов, посредством передачи власти долговременно, посредством институтов и политического контроля, и гарантии обязанности об отчетности носителей мандатов - по отношению к избирателям, народу. В своей совокупности институты и процедуры гарантируют демократию и легитимность господства в государстве путем связанности с волей народа. Демократия поэтому гарантирует, выразив это краткой формулой,
1. легитимное господство, или легитимность осуществления государственной власти и, тем самым,
2. свободу всего народа в совокупности.
b) Властно-политическая ахиллесова пята демократического правового государства и его парадоксальность
Как выглядит связь между демократией и правовым государством?
Каковы институциональные, правовые соединительные элементы между ними? В поиске ответа взгляд обращается прежде всего к двум институтам правового государства, а именно:
1. так называемым основным правам на свободу коммуникации, как свобода прессы, радио и средств массовой информации, свобода собраний и объединений, право подавать петиции, и - конечно - особенно право граждан на выборы, а также
2. принципу законности (органов) управления.
Принцип законности управления означает: во-первых, что правительство также как и вышестоящие органы управления, то есть исполнительная власть, не имеют права при осуществлении своей деятельности нарушать (стоящие над ними) законы, и что, во-вторых, они имеют право действовать только после уполномочивания их законом, то есть только на законной основе. В то время как закон, принятый представительством народа (парламентом), программирует действия (отказ от действий) правительства и управления, в правовом институте «законность управления» осуществляется полное, органичное соединение между основополагающими конституционными принципами демократии и правового государства. Итак, отношение между исполнительной властью (правительство; управление) и законодательством (парламент) проблематично, и даже критично, а именно из-за очевидно существующей между ними структурной асимметрии власти. Она проявляется особенно явно в таких государствах, в которых гражданское общество только развивается и развито слабо, где демократия, демократическое сознание и парламентаризм еще глубоко не укоренились. Институциональное положение парламента, как тенденция, является в этих государствах слабым; авторитет его решений, то есть законов, низок. Необходимо было бы подчеркнуть два аспекта:
1. законы есть первоначально не что иное, как бумага;
2. законодатель есть конституционный орган с используемым им общественным авторитетом, но фактически он является организованным собранием носителей мандатов без особой реальной власти.
Правительство и управление, то есть исполнительная власть, представляют собой напротив - очень реальный, в целом оснащенный аномальными персональными, предметными и финансовыми средствами аппарат власти. Практически они идентичны «государственному аппарату». К этому добавляется характерная особенность исполнительной власти, которая существенно обосновывает их властное положение: а именно, правительство и управление постоянно и сами по себе активны; они планируют, оформляют, решают; они вторгаются постоянно в жизнь общества в целом и в права граждан, в частности, они издают запреты, выдают разрешения, отказывают в их выдаче и т.д. Так перед глазами граждан в демократическом правовом государстве разворачивается парадоксальная картина: относительно слабый по уровню власти парламент, представительство народа, запрограммированный как законодатель для деятельности исполнительной власти (правительство; управление), и это представительство народа поставляет посредством акта - закона - органам и институтам исполнительной власти:
- основу уполномочивания и тем самым легитимацию для ее компетенций и деятельности;
- оно, однако, определяет также нормативную рамку, правовые границы для деятельности правительства и управления.
Чтобы более заостренно сформулировать этот парадокс, наблюдаемый из реалистичной перспективы парламент, как законодатель, выдвигает в отношении обладающего мощной властью правительства и управления безусловное требование, подчиниться закону, то есть подчиниться нормативно оформленной, и зафиксированной воле представительства народа. Для того, чтобы такая одновременно идеальная связь принципа демократии и правового государства не разрушилась, а стала реальным успехом, для того, чтобы эта мощная исполнительная власть также и фактически выполняла законы и подчинялась им, существует административное судопроизводство.
с) Административное судопроизводство и его функции как гарантии принципов правового государства
Административное судопроизводство в демократическом правовом государстве обладает тремя стратегическими функциями:
1. оно должно реализовывать принцип законности управления, т.е. подчинение управления парламентским законам, практически, то есть в конкретном случае;
2. усиливает принцип разделения властей, так как административное судопроизводство само является существенным элементом для реализации этого принципа;
3. административные суды защищают основные права и прочие субъективные права людей и граждан в отношениях с государственной исполнительной властью. Тем самым они вносят существенный вклад для обеспечения персональной свободы и гарантий безопасности собственности и имущества в государстве и в обществе.
Посредством обеспечения (гарантии) законности управления административное судопроизводство очень сильно влияет на учреждения органов управления как с субъективной точки зрения, так и с объективной точки зрения. Речь идет о целом клубке практических воздействий, из которых здесь выборочно следует упомянуть лишь три:
1. Путем истолкования закона, существенного для вынесения решения в отдельном случае, административные суды предоставляют органам управления (администрации) ясные правовые нормативные ориентиры относительно основ и границ их законного уполномочивания.
2. Тем самым усиливается собственная уверенность и собственная убежденность и, наконец, авторитет органов управления. Посредством своих решений административные суды воспитывают органы управления, государственных функционеров и служащих администрации так, чтобы они вели себя внимательно, уважительно, серьезно и лояльно в отношении к закону и серьезно воспринимали закон и право. Этим административные суды - прямо и косвенно - повышают уровень правового сознания в органах и учреждениях исполнительной власти и, тем самым, правовую культуру в стране.
Посредством своей судебной практики административные суды усиливают правовое положение отдельного гражданина в отношении с административными органами, и они принуждают административные органы в той мере, в которой эти суды выполняют долгосрочно и действенно свою функцию защиты прав, к тому, чтобы административные органы корректно вели себя по отношению к гражданам, и в отдельном случае - серьезно учитывали поставленные на карту интересы. Тем самым административные суды, по крайней мере, косвенно делают свой существенный вклад в то,
- чтобы постепенно происходил рост культуры управления в стране;
- чтобы улучшалось обхождение органов управления с гражданами, и чтобы между гражданином и органом управления возникало доверие.
3. В той степени, в которой административные органы учитывают судебную практику административных судов, принимают ее и следуют ей, увеличивается также и вероятность того, что граждане со своей стороны будут акцептировать решения административных органов, с большей или меньшей готовностью будут их выполнять. Тем самым отношение гражданина к государству в целом будет терять свою напряженность, и возрастет лояльность гражданина к государству. Это такие государственные этические элементы, которые часто не замечаются, или на них не обращают внимания, но которые и делают сильное государство, ожидаемое и требуемое с разных сторон политикой, а не напротив - оснащение исполнительной власти средствами власти, которые подавляют и запугивают граждан.
Защита субъективных прав людей и граждан
Особенно важными среди вышеприведенных функций административного судопроизводства является защита прав граждан, а также частных и общественных организаций и учреждений от исполнительной власти. Реализация основных прав и прав человека осуществляется, прежде всего, как правило, людьми и гражданами, физическими и юридическими лицами самостоятельно, по их собственной инициативе. Если при этом им необходимо содействие государства, например, если им необходимо разрешение, чтобы осуществить определенный вид экономической деятельности (лицензия, концессия, разрешение и т.д.), то проблема реализации субъективных прав индивидуума ставится специфическим образом и более сложно. А именно в таких случаях проявляется, что административные органы должны учитывать не только предусмотренные законом субъективные права индивидуумов, но и наряду с этим также и интересы общественности, государства, а иногда интересы определенных групп граждан, как, например, «соседей», как это часто бывает при коллизии интересов в экологическом праве или защите окружающей среды. Каким образом и в какой степени, при решении вопросов, касающихся граждан, должны учитываться, с одной стороны, личные интересы из основных прав, и, с другой стороны, интересы общественности или государства, зависит не от свободного усмотрения административного органа, а от закона: так как именно законодатель при урегулировании предметных проблем производит взвешивание между индивидуальными и коллективными интересами, и отражает в законе результат этого взвешивания как норму в законе. Урегулирование закона, его буква, уже сами по себе являются компромиссом между частными и публичными интересами. Корректное, исходящее их основных ценностей конституции, и определенное выравнивание между частными и публичными (государственными, общественными) интересами является типичным для демократического правового государства. Это можно наглядно продемонстрировать на примере разрешения на ввод в действие какого-то хозяйственного предприятия: на основе основного права свободы на профессию и гарантии собственности, включая право использовать его также и для своих профессиональных целей, гражданин в принципе имеет право на то, чтобы реализовать свои хозяйственные планы. Но он может сделать это, только если его предпринимательские планы сочетаются с одновременно урегулированными в законах общественными интересами, то есть, например, требованиями экологии, технической безопасности предприятия, к предъявляемым в интересах надежности правового оборота требованиям, к персональной надежности предпринимателя (например, отсутствие прежней судимости) и т.д. Задача органов управления состоит теперь в том, чтобы применить закон правильно, корректно и с учетом признанных правил истолкования, и при этом учесть как субъективные права индивидуума, так и общественные интересы государства и общества в целом. Административные органы, таким образом, обязаны учитывать оба направления интересов - общественные («публичные»), также как и персональные, субъективные интересы граждан.
Административное судопроизводство защищает только людей и граждан, которых персонально и непосредственно это касается
К принципам современного административного судопроизводства, как оно сформировалось в Европе, относится то, что гражданин может обратиться в суд, только если он предъявит, что из-за действия или бездействия государственного органа или должностного лица госоргана были нарушены субъективные права гражданина. § 42 абз. 2 Закона об административном судопроизводстве Германии (VwGO) формулирует эту мысль следующим образом: «Если законом не определено иное, иск допустим только тогда, когда истец предъявит, что административным актом или отказом в его выдаче или бездействием были нарушены его права». Это урегулирование является важным фильтром для доступа физических и юридических лиц к административным судам. Каким образом закон предусматривает такой фильтр? Можно было бы также представить, что любой мог бы выдвинуть иск в суд, то есть так называемый популярный иск. Конечно, такое урегулирование тоже было бы возможно, и оно ни в коей мере не противоречило бы принципам правового государства. Фильтр «персональной заинтересованности» истца в предмете производства, однако, имеет основательные причины: этот принцип должен гарантировать, что не просто абстрактные, теоретические спорные вопросы, а реальные, конкретные, касающиеся индивидуума самого и персонально, спорные дела, будут предметом процесса. Этим законодательным условием предотвращается перегруженность административных судов массой процессов, которыми уже было бы невозможно управлять. При выполнении функции индивидуальной правовой защиты административным судопроизводством реализуется одновременно контроль административных органов судом или контроль гражданами, обращающимися в суд, или иными действующими лицами гражданского общества. Этот контроль представляет собой один аспект разделения властей; так как судебной практикой административные суды гарантируют, что административные органы (исполнительная власть), осуществляя свою деятельность, не выйдут за границы или пределы, поставленные законом и тем самым - не нарушат конституционно-правовые определенные рамки компетенций законодательной власти. Разумеется, можно представить себе контроль над органами управления и иначе, то есть организовать его не посредством судебной власти. Известно, что контроль над органами управления внесудебными органами доминировал в системе советского права. Внесудебные контролирующие органы, вероятно, представляют собой и сегодня распространенное явление. Следует назвать конкретно:
- прокуратуры;
- омбудсмены;
- счетные палаты;
- парламентские комиссии по расследованию;
- чрезвычайные правительственные комиссии.
Однако практика показала, что либо они выполняют иную контрольную функцию, чем суды (например, счетные палаты), либо производительность их контроля и эффективность этого контроля значительно слабее, чем контролирующее воздействие административных судов. Этот вывод и результат следует из опыта, который был сделан в проявивших себя как демократические, правовые государства, имеющих административную юрисдикцию, что показала десятилетняя практика.
Заключение
В завершение можно сделать краткий вывод: создание административных судов, как самостоятельной судебной ветви, представляет собой стратегический шаг вперед для усиления демократического правового государства, как это провозглашает ст. 1 Конституции Республики Казахстан. Этим была бы усилена, во-первых, правовая защита граждан по отношению к органам управления, разделение властей, и, в особенности, главенствующая позиция законодательной власти по отношению к исполнительной власти; также повысилась бы эффективность деятельности органов управления. Тем самым легитимность деятельности управления в глазах граждан и гражданского общества увеличилась бы в целом. Административная юрисдикция выполняла бы ключевую функцию на пути к медленному, но устойчивому повышению уровня, как правовой культуры, так и культуры управления. Государство вследствие этого устойчиво усиливалось бы и внутри себя и вовне.
