К вопросам проекта Закона «О национальной палате предпринимателей Республики Казахстан» /Э. Мухамеджанов/
Zakon.kz
Э. Мухамеджанов, д.ю.н., профессор
В декабре 2012 года в Послании народу Казахстана «Стратегия «Казахстан-2050»: новый политический курс состоявшегося государства» Президентом страны была поставлена Правительству задача - разработать законопроект о национальной палате предпринимателей.
Такое решение в полной мере согласуется не только с заботой о развитии предпринимательства в Казахстане, но и с политикой развития институтов гражданского общества.
Позже, в апреле 2013 года на заседании Совета предпринимателей при Президенте Республики Казахстан, глава государства вновь уделил внимание созданию нового формирования, где указал, что обязательное участие в палате должно быть прежде всего выгодным для отдельного предпринимателя. Он должен чувствовать себя более защищённым, видеть в этой структуре надежную опору для развития собственного бизнеса. Палата должна действовать открыто. Каждый предприниматель - и сельский, и городской - должен быть её равноправным участником. Палате предпринимателей надлежит быть главным методистом развития национального бизнеса. И в то же время она станет надежным и компетентным партнёром Правительства, его коллективным советником при принятии государственных решений. Все эти ключевые аспекты Правительству необходимо учесть при разработке проекта закона о национальной палате предпринимателей.
К вопросам проекта Закона «О национальной палате предпринимателей Республики Казахстан»
Э. Мухамеджанов, д.ю.н., профессор
В декабре 2012 года в Послании народу Казахстана «Стратегия «Казахстан-2050»: новый политический курс состоявшегося государства» Президентом страны была поставлена Правительству задача - разработать законопроект о национальной палате предпринимателей.
Такое решение в полной мере согласуется не только с заботой о развитии предпринимательства в Казахстане, но и с политикой развития институтов гражданского общества.
Позже, в апреле 2013 года на заседании Совета предпринимателей при Президенте Республики Казахстан, глава государства вновь уделил внимание созданию нового формирования, где указал, что обязательное участие в палате должно быть прежде всего выгодным для отдельного предпринимателя. Он должен чувствовать себя более защищённым, видеть в этой структуре надежную опору для развития собственного бизнеса. Палата должна действовать открыто. Каждый предприниматель - и сельский, и городской - должен быть её равноправным участником. Палате предпринимателей надлежит быть главным методистом развития национального бизнеса. И в то же время она станет надежным и компетентным партнёром Правительства, его коллективным советником при принятии государственных решений. Все эти ключевые аспекты Правительству необходимо учесть при разработке проекта закона о национальной палате предпринимателей.
Выполняя поручение главы государства, Правительством Республики Казахстан был разработан соответствующий проект закона «О Национальной палате предпринимателей Республики Казахстан». В настоящее время он внесен на рассмотрение Мажилиса Парламента Республики Казахстан и в ближайшее время будет им принят.
Между тем представленный Правительством проект закона наряду с интересными правовыми находками содержит и ряд противоречий, которые требуют своего обсуждения. Поспешность в принятии представленного проекта, на наш взгляд, может дать не столько положительный, сколько отрицательный эффект.
В частности, проектом закона предусмотрено, что Национальная палата предпринимателей является негосударственной (подпункт 1) ст. 1), независимой (подпункт 3) ст. 4) и самостоятельной (пункт 1 статьи 5 проекта) организацией, каким и должен быть орган, призванный защищать интересы предпринимателей.
Однако далее в проекте закрепляется, что одним из учредителей Национальной палаты предпринимателей является Правительство Республики Казахстан (подпункт 1) пункта 2 статьи 5 и статьи 15, 16), которое наделяет её государственным имуществом, утверждает размер и порядка уплаты обязательных членских взносов по представлению съезда Национальной палаты, а также определяет порядок и механизм осуществления функций Национальной палаты (пункт 4 ст. 8).
Возникает вопрос, как при таких условиях формирования Национальная палата сможет проводить самостоятельную и независимую политику?
Говоря иными словами, предусмотренный проектом порядок формирования Национальной палаты предпринимателей не позволит этой организации стать еще одним независимым и самостоятельным институтом гражданского общества. Участие Правительства Республики Казахстан в формировании нового института по защите предпринимательства сделает его подконтрольным государству с точки зрения собственности, управления и финансирования.
Отмеченный порядок формирования Национальной палаты предпринимателей порождает и другой вопрос - о ее правовом статусе.
На наш взгляд, по своему правовому статусу Национальная палата предпринимателей будет ближе не к ассоциациям бизнеса, а к национальным компаниям или государственным институтам развития. Иными словами, новый орган будет позиционироваться не как общественная, а как квазигосударственная структура. Это обстоятельство высвечивает противоречие основной задачи, ради которой создается Национальной палата предпринимателей, - представлять интересы предпринимательского сообщества и быть организатором его диалога с государством (статья 3).
Сказанное, не позволяет определить пути взаимодействия Национальной палаты предпринимателей с бизнес-сообществом.
Фактически, предложенная модель Национальной палаты предпринимателей это своего рода «государственное агентство по развитию предпринимательства», кроме этого, которая на основе обязательного членства, еще наделена правом, объединять всех предпринимателей страны.
В этой связи, полагаем, что модель, организации учреждаемой правительством и одновременно объединяющей субъектов частного предпринимательства, противоречива по своей сути. Такая организация заранее запрограммирована на внутренние конфликты и противоречия.
В ходе презентационных мероприятий по созданию проекта Закона о национальной палате предпринимателей, разработчиками неоднократно отмечалось, что смыслом создания этой организации является представительство интересов ее членов, т.е. всего предпринимательского сообщества страны.
Между тем следует отметить, что в представленном законопроекте лишь одна статья (статья 27) посвящена регулированию отношений с членами палаты, т.е. с предпринимателями. При этом в ней находят свое закрепление лишь формальные права и обязанности членов Национальной палаты предпринимателей, но не закреплены конкретные механизмы продвижения их интересов.
Не регламентируется ответственность Национальной палаты предпринимателей перед своими членами, хотя они обязаны выплачивать взносы (статья 28). В проекте не нашел своего решения и вопрос, связанный с формой оказания услуг (платная, бесплатная) членам Национальной палаты.
Таким образом, в законопроекте приоритетное внимание уделено вопросам внутреннего управления и взаимодействия Национальной палаты предпринимателей с государством, тогда как взаимоотношения с членами палаты отнесены на второй план.
В законопроекте также не получила достаточной регламентации структура отношений с бизнес-ассоциациями. Так, в статье 6 законопроекта предусмотрено лишь два направления - участие бизнес-ассоциаций в формировании и деятельности органов управления Национальной палаты предпринимателей и участие в реализации государственных заказов. Остальные реальные аспекты взаимодействия остались неурегулированными.
После принятия закона Национальная палата предпринимателей будет восприниматься госорганами как единственный представитель бизнес-сообщества, который вправе высказывать консолидированную позицию этого сообщества. Фактически, для бизнес-ассоциаций единственным способом выражения собственной позиции остается участие в работе комитетов Национальной палаты предпринимателей. В то же время для включения в комитеты предусмотрена процедура аккредитации и другие ограничения.
Законопроект не дает никаких четких инструментов, как бизнес-ассоциации или иные группы предпринимателей могут донести свою точку зрения до государственных органов в обход Национальной палаты. Фактически Национальная палата становиться единственным выразителем мнения многообразных видов бизнес-сообществ, а ее аппарат, через механизмы аккредитаций и др., получит неограниченные возможности влияния на любого субъекта предпринимательской деятельности.
В законопроекте не предусмотрены функции Национальной палаты предпринимателей по развитию бизнес-ассоциаций, поддержке в отношениях с госорганами, методическому сопровождению их деятельности и внедрении современных стандартов.
Полагаем, что не рассмотрение в законопроекте этих вопросов, связано с тем, что со временем бизнес-ассоциации прекратят свое сосуществование, как не выдержавшие конкуренции с Национальной палатой. Такая перспектива вполне очевидна. Бизнес-ассоциации строят свою организационную основу на принципе добровольности, а Национальная палата на принципе обязательного членства. После начала деятельности Национальной палаты предпринимателей, членская база бизнес-ассоциаций резко снизится, поскольку далеко не все предприниматели смогут платить членские взносы сразу в два объединения, учитывая, что Национальная палата имеет большие полномочия для решения их вопросов.
Таким образом, принятие рассматриваемого проекта закона окажет прямое влияние не только на сокращение бизнес-ассоциаций, но и повлечет за собой сокращение круга субъектов гражданского общества, представляющих разные направления бизнес среды.
Резюмируя сказанное, полагаем, что представленный на рассмотрение Парламента Республики Казахстан проект закона о национальной палате предпринимателей вместо мощной независимой площадки диалога власти и бизнеса предусматривает создание афиллиированной с государством структуры. Вместо консолидации предпринимателей, на деле будет монополизирован их доступ к государственным органам. В соответствии с законопроектом, Национальная палата предпринимателей будет представлять собой иерархическую структуру с обязательным членством и взносами и без процедур ее реальной подотчетности своим членам. Проект, по сути, представляет собой концепцию, а не нормативно-правовой акт, четко регулирующий общественные отношения, связанные с созданием и деятельностью Национальной палаты предпринимателей.
Между тем проект закона не ограничивается только названными концептуальными противоречиями. В нем имеют место и иные недостатки.
Так, например, в проекте закона в статье 27 закрепляются положения о членстве в Национальной палате предпринимателей, но в ней отсутствует четкий порядок оформления членства. В этой норме не установлено, с какого момента оно возникает и когда прекращается, так же как статья 28 обходит молчанием порядок уплаты членских взносов. Между тем, момент регистрации субъекта предпринимательства еще не означает начало активной его деятельности. В то же время многие субъекты предпринимательства по факту прекращают свою деятельность, не проводя процедуру ликвидации юридического лица. Возникает вопрос, как быть с уплатой членских взносов в названных случаях?
Кроме того, в статье 28 проекта закона отсутствует механизм расчета и выплаты членских взносов. Критерии размера взносов размыты и, фактически, будут определяться съездом Национальной палаты на основе трех критериев, каждый из которых может быть применен к тому или иному субъекту предпринимательской деятельности (малый, средний, крупный). Если в смысл этой нормы заложен названный критерий, то он приведет не только к нарушению, провозглашенного в рассматриваемом проекте закона принципа равноправия всех субъектов предпринимательства (подпункт 1) статьи 4), но и статьи 14 Конституции РК, предусматривающей равенства всех перед законом. Проблема в том, что членские взносы - это не налоги, которые могут рассчитываться от объемов получаемых доходов.
Нельзя обойти молчанием и тот факт, что в проекте закона не определен порядок использования членских взносов. В нем не оговорено, на какие цели могут использоваться членские взносы, не названы статьи расходов и не установлены пределы финансовых трат нате или иные нужды, в том числе административные и представительские. В проекте отсутствуют механизмы контроля со стороны членов Национальной палаты за расходованием их членских взносов.
Вызывает вопрос и процедура сбора членских взносов, которая закреплена в сопутствующем проекте закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам Национальной палаты предпринимателей». В подпункте 1) пункте 1 статьи 1 этого проекта говорится, что контроль за полнотой исчисления и перечисления членских взносов возлагается на органы налоговой службы. Иными словами, членские взносы на содержание Национальной палаты предпринимателей фактически превращаются в «налог за занятие предпринимательской деятельностью».
В свете вышеизложенного можно заключить, что представленный в Парламент законопроект не лишен недостатков. Есть надежда, что они будут устранены в процессе работы депутатов над проектом закона. Сегодня бизнесу нужен понятный прозрачный документ прямого действия, а не общий акт, который передает регулирование всех ключевых вопросов в компетенцию других нормативных правовых актов.
