Общее право административных процедур и его значение для специальных отраслей публичного права

15-16 ноября 2013 г. в Алматы состоялась IV Международная научно-практическая конференция по административному праву «Общее право административных процедур и его значение для специальных отраслей публичного права» с участием национальных и международных экспертов из стран СНГ и Европы. Данная конференция проводится с целью показать возможные пути развития института административных процедур в Казахстане.

На мероприятии состоялось обсуждение перспектив развития действующего законодательства об административных процедурах и правоприменительной практики в соответствии с международными стандартами, а также установления принципов административных процедур, порядка подготовки, обсуждения, принятия, опубликования и исполнения административного акта и др.

27 ноября 2000 года в Казахстане был принят Закон об административных процедурах (ЗАП), который состоит из 29 статей, но который, к сожалению, не выполняет роль так называемого системообразующего «центра» законодательства об административных процедурах.

Дальнейшая глобализация рыночных отношений, происходящие административные реформы, диверсификация экономики, расширение диапазона государственных услуг, совершенствование действующего законодательства в различных областях деятельности государства объективно обусловили пересмотр и обновление законодательства об административных процедурах. Именно развернутое регулирование предписаний об административных процедурах в одном общем законе, который равным образом будет действовать для всех государственных учреждений, и который будет регулировать основные вопросы, касающиеся всех административных процедур, является особенно важным для устойчивого развития правовой государственности. Это включает в себя, в частности, понятие административного акта, требования к форме и обоснованию, последствия ошибок, возможности обжалования и т.д.

В зарубежной публично-правовой доктрине и законодательстве Закон об административной процедуре или административном производстве рассматривается в качестве основополагающего правового акта административно-правовой сферы.

В работе международной конференции приняли участие государственные служащие, судьи, адвокаты, прокуроры, ученые, международные эксперты из стран дальнего зарубежья (Австрия, Германия, Латвия) и стран СНГ (Азербайджан, Кыргызстан, Россия, Таджикистан, Туркменистан и Узбекистан).

Мероприятие организовано в рамках «Школы административного права» Германским обществом по международному сотрудничеству (GIZ) в рамках программы «Содействие правовой государственности в странах Центральной Азии» совместно с Министерством юстиции Республики Казахстан, Институтом законодательства Республики Казахстана при поддержке Казахского национального университета имени аль-Фараби.

Требования к форме и обоснованию административных актов, а также последствия ошибок касательно этих требований согласно закону Азербайджана об административном производстве

д-р Мушфиг Мамедов, юрист-консультант региональной программы «Судебно-правовые реформы на Южном Кавказе» Германского общества по международному сотрудничеству (GIZ) в Азербайджане

После восстановления государственной независимости Азербайджана в 1991 г. в стране начали проводиться реформы в различных областях права. Среди основных направлений правовой реформы наряду с конституционным, гражданским и уголовным правом можно выделить реформирование административного права. Одной из основных целей реформы административного права было создание новых административно-правовых норм, регулирующих взаимоотношения между гражданином и государством в соответствии с принципом правового государства, закрепленного в статье 7.1 Конституции Республики Азербайджан.

Важным достижением административно-правовой реформы в Азербайджане стало принятие Закона «Об административном производстве» и Административно-процессуального кодекса. Эти законы, отражающие общие нормы административного права с теоретический точки зрения, вступили в силу с 1 января 2011 г. До принятия Закона «Об административном производстве», в принципе распространяющегося на деятельность всех административных органов, правила административного производства определялись внутренними инструкциями, приказами и распоряжениями отдельных административных органов и носили потому разнообразный и разрозненный характер. Помимо этого, эти правила были нестабильными (так как регулярно менялись) и непрозрачными для граждан (потому что не публиковались для всеобщего сведения). Следовательно, принятие единых правил административного производства, основанных на более демократических и прозрачных принципах взаимоотношений между гражданином и государством и распространяющихся на все административные органы, было не только требованием конституции, но и вызовом современности. Только такие правила административного производства могли гарантировать соблюдение конституционно установленных принципов равенства и правовой определенности в отношениях между гражданином и государством, а также обеспечить повышение эффективности работы административных органов.

Тема моего сегодняшнего выступления связана с требованиями к форме и обоснованию административных актов, которые нашли отражение в Законе Азербайджана «Об административном производстве». Согласно статье 2.0.2 этого закона административный акт - это решение, распоряжение либо властная мера иного характера, принятая административным органом в целях урегулирования либо решения определенного (конкретного) вопроса в публично-правовой сфере и порождающая определенные юридические последствия для физического либо юридического лица (лиц), которому (которым) она адресована. В соответствии с этим определением административным актом является, например, разрешение на строительство здания, распоряжение о сносе дома, решение о закрытии ресторана, разрешение на проживание в стране иностранного гражданина, выдача водительских прав, отказ в выдаче удостоверения личности и пр. Требования общего характера к административному акту выражены в статье 58 Закона «Об административном производстве». Согласно данной статье административный акт должен приниматься в соответствии с Конституцией Республики Азербайджан, Законом «Об административном производстве» и иными соответствующими правовыми нормами. Следующим чрезвычайно важным для граждан требованием, отраженным в этой норме, которому необходимо следовать при составлении административного акта, является то, что административный акт должен быть достаточно ясным и понятным по содержанию. Наконец, в административном акте должны точно указываться физические либо юридические лица, которым он адресован, урегулированные либо разрешенные им вопросы.

Другим важным вопросом, урегулированным Законом «Об административном производстве», является форма административного акта. Статья 57 закона требует принятия административного акта в письменной форме, если законом не предусмотрена иная форма либо не допускается иная форма. Статья 59 предусматривает, что в письменном административном акте должны быть отражены следующие реквизиты: (1) наименование органа, принявшего административный акт; (2) наименование и юридический адрес юридического лица либо фамилия, имя, отчество и адрес физического лица, которым адресован административный акт; (3) наименование административного акта, дата и место его принятия, номер регистрации; (4) фамилия, имя, отчество ответственного должностного лица административного органа, принявшего административный акт, либо членов коллегиального административного органа; (5) сведения о возможных правовых способах защиты против данного акта, о сроках использования данных правовых способов защиты и органе (органах, в том числе суде), в который заинтересованное лицо может в связи с этим подать жалобу (иск); а также (6) печать административного органа, принявшего административный акт.

Среди реквизитов административного акта наибольшее значение имеет информация о правовых способах защиты против данного акта. Так как лицо, которому адресован административный акт, может узнать о способе обжалования этого акта непосредственно из него самого. Другими словами, соответствующему лицу нет необходимости самому искать в законодательстве, каким образом, в какой административной инстанции или суде можно обжаловать данный акт, так как согласно новому закону административный орган, принявший соответствующий акт, должен в нем самом указать наименование и адрес инстанции для обжалования. Следующим важным моментом с точки зрения правовых способов защиты является точное указание в акте срока, в течение которого административный акт может быть обжалован, что позволит гражданам не пропустить срок обжалования. В случае если в административном акте не предусмотрены возможные правовые способы защиты против него, порядок и сроки использования данных правовых способов защиты (обжалования), срок обжалования данного акта значительно удлиняется, а именно согласно статье 73 Закона «Об административном производстве», если обычный срок подачи жалобы составляет 30 дней со дня вступления его в силу, акт, не указывающий правовые способы защиты против него, порядок и сроки их использования, может быть обжалован в течение 6 месяцев со дня вступления акта в силу.

Невключение в письменный административный акт обязательных реквизитов может в некоторых случаях привести к недействительности административного акта. Так, согласно статье 65 Закона «Об административном производстве», административный акт считается недействительным, если неизвестно, каким административным органом он принят или неясно, кому он адресован. Это означает, что данный административный акт считается ничтожным с момента его принятия и не влечет никаких юридических последствий. Административный орган, принявший такой административный акт, обязан подтвердить недействительность данного акта по собственной инициативе либо на основании обращения заинтересованного лица и официально проинформировать об этом заинтересованные стороны.

Как я отметил несколько выше, одним из требований, предъявляемых к письменному административному акту, является то, что он должен быть подписан ответственным должностным лицом и скреплен печатью административного органа, принявшего административный акт. Однако статья 59.2 закона предусматривает возможность некоторых исключений из этого правила. В случае принятия административного акта с помощью технических (автоматических) устройств допускается отсутствие на таком акте подписи должностного лица и печати административного органа. Введение такого рода исключений в текст закона связано с развитием технологий и тем, что в некоторых случаях большой массив данных может быть обработан лишь с помощью автоматических устройств.

Закон «Об административном производстве» также предусматривает, в каких случаях административный акт может быть принят в форме, отличной от письменной. Так, согласно статье 57.3 закона в случаях, прямо предусмотренных законодательством Республики Азербайджан, а также в неотложных случаях, связанных с предотвращением либо устранением опасности, могущей причинить вред государственным либо общественным интересам, административный акт может быть принят в устной либо иной понятной форме. Вместе с тем такой административный акт подлежит закреплению в письменной форме в течение 5 дней с момента его объявления в следующих трех случаях: (1) при ограничении прав и охраняемых законом интересов лица, которому адресован административный акт, либо иного заинтересованного лица; (2) в случае обещания административного органа принять административный акт в письменной форме; (3) если это прямо предусмотрено законом.

Другим важным требованием Закона «Об административном производстве» в отношении письменных административных актов является необходимость их обоснования. Возложение на административный орган обязательства (как правило) обосновывать принимаемые им административные акты служит интересам правовой защиты заинтересованных лиц и предотвращения самоуправства со стороны административного органа, то есть принятия решений, грубо нарушающих нормы законодательства. Только если административный акт соответствующим образом обоснован, можно определить позицию административного органа, принявшего данный акт. Это позволяет уточнить, в пользу или в ущерб заинтересованного лица трактовать данный акт и более эффективно защищать права этого заинтересованного лица при обжаловании акта с его стороны. С другой стороны, обоснованность административного акта также значительно облегчает проверку законности акта со стороны вышестоящего административного органа или суда при обжаловании акта заинтересованным лицом. Наконец, необходимость обоснования административного акта проистекает из принципа правового государства. Упомянутый принцип предусматривает, что административные органы должны видеть в обратившихся к ним заявителях партнеров, а не подчиненных. Это означает, в частности, что если административный орган не удовлетворяет поданное ему заявление, он не может ограничиться констатацией этого результата, а должен его обосновать.

Согласно статье 61.2 закона при обосновании должны отмечаться фактические и юридические обстоятельства дела, доказательства, подтверждающие либо отвергающие данные обстоятельства, а также законы и иные нормативно-правовые акты, на которые делались ссылки при принятии административного акта. Иными словами, административный орган должен выразить свое отношение к фактам и доказательствам за или против заключения, к которому он приходит в данном административном акте, а также четко указать правовую основу этого заключения. Административный орган обязан обосновывать административный акт только фактами и доказательствами, исследованными в ходе производства.

В случае принятия административного акта в рамках дискреционных полномочий (то есть предоставленного законом административному органу права выбора одного из возможных решений), административный орган должен точно и ясно обосновать свои соображения. Формулирование этого особого требования в рамках обоснования административного акта связано с тем, что административный орган не является полностью свободным в отправлении предоставленных ему законом дискреционных полномочий. Так, в статье 16.2 Закона «Об административном производстве» указано, что в случае если применение правовой нормы относится к дискреционным полномочиям административного органа, заинтересованное лицо вправе требовать правильного осуществления дискреционных полномочий. Кроме того, статья 14 закона предписывает, что административный орган обязан осуществлять свои дискреционные полномочия в пределах, установленных законом (в рамках предоставленных ему законом полномочий), в соответствии с целями данных полномочий и не может выносить решения, направленные на необоснованное ограничение прав и свобод граждан.

Несмотря на вышесказанное, в некоторых случаях административный акт может не обосновываться, что связано с принципом экономии в административном производстве. Однако соответствующие исключения четко прописаны в Законе с целью предотвращения их необоснованного использования. Согласно статье 61.5 Закона «Об административном производстве» обоснование административного акта не требуется в следующих случаях: (1) при обеспечении административным органом заявления заинтересованного лица либо при принятии им благоприятного по отношению к заинтересованному лицу административного акта; (2) при принятии административным органом аналогичных административных актов в большом количестве либо при принятии административных актов при помощи технических (автоматических устройств) и при отсутствии необходимости обосновывать в отдельности каждый такой административный акт; (3) если принятое административным органом распоряжение общего характера объявлено неопределенному количеству лиц либо опубликовано в средствах массовой информации; (4) в иных предусмотренных законодательством Республики Азербайджан случаях. Примером аналогичного административного акта может служить акт, одинаковый по форме и содержанию, но адресованный различным лицам (например, требование налогового органа представить годовую налоговую декларацию, адресованное различным лицам). В качестве примера распоряжения общего характера, объявленного неопределенному количеству лиц, можно привести какой-либо дорожный знак. Так как обязательство обоснования административного акта важно с точки зрения принципа правового государства (как указано выше), это положение Закона, предусматривающее соответсвующие исключения из общего правила об обоснованности административных актов, не может трактоваться широко. К примеру, административный орган не вправе отказываться от обоснования административного акта ссылкой на срочность какого-либо действия или мероприятия.

Одной из особенностей Закона Республики Азербайджан «Об административном производстве» является то, что он (например, в отличие от немецкого законодательства об административном производстве) определяет конкретные сроки для принятия или отказа в принятии административного акта. Согласно статье 52 закона полномочный административный орган принимает решение о принятии административного акта либо об отказе в его принятии в течение не позднее 30 дней с момента регистрации заявления или обращения в данном административном органе. В соответствии с данной нормой, в случае если для установления обстоятельств, имеющих значение для административного производства, требуется больше, чем 30 дней, срок административного производства может быть продлен административным органом два раза, на 30 дней каждый раз. Однако в любом случае общий срок административного производства не может превышать 90 дней.

Статья 62 Закона «Об административном производстве» предписывает, что административный орган обязан предоставить заинтересованным лицам либо их представителям официальные сведения о принятии административного акта. Предоставление информации также важно для вступления административного акта в законную силу и его правовой действительности. Согласно статье 64.1 закона, административный акт вступает в силу с момента предоставления сведений о нем лицу, которому он адресован, или лицу, интересы которого он затрагивает, либо с момента, когда данным лицам стало известно о нем. Помимо этого предоставление информации об административном акте также имеет рещающее значение для установления момента времени, с которого отсчитывается срок подачи жалобы или иска в отношении административного акта.

Согласно статье 67.1 Закона «Об административном производстве» административный акт, принятый административным органом в результате нарушения либо неправильного применения правовых норм об административном производстве либо материально-правовых норм считается незаконным. Соответствующая норма применяется в тех случаях, когда особыми законами не предусмотрено иное касательно отмены незаконных административных актов. Необходимо подчеркнуть, что данная статья не применима к недействительным административным актам, так как эти акты и условия признания их недействительности регулируются другой статьей, а именно статьей 65 закона. В статье 67.2 закона предусмотрено, что незаконный административный акт может быть отменен административным органом, принявшим данный акт, или вышестоящим по субординации административным органом, либо в судебном порядке. Это означает, что согласно положениям закона для оспаривания административного акта в судебном порядке лицам не требуется сначала обращаться к вышестоящему административному органу, то есть они могут оспаривать законность административных актов непосредственно в суде.

Если при принятии административного акта правовые нормы об административном производстве не нарушались либо применялись правильно, тогда соответствующий административный акт считается законным с точки зрения формально-правовых норм. Точнее, для того чтобы административный акт был законным в формально-правовом смысле, он должен отвечать следующим требованиям: (1) он должен приниматься уполномоченным административным органом; (2) при его принятии должны соблюдаться правила производства, предусмотренные в Законе «Об административном производстве»; (3) он должен приниматься в форме, предусмотренной законом.

В связи с первым требованием надо отметить, что согласно Закону Республики Азербайджан «Об административном производстве», принятие административного акта уполномоченным административным органом является условием не его законности, а признания его действительности в соответствии со статьей 65.1.2 закона. Поэтому законность административных актов с точки зрения формально-правовых норм согласно Закону «Об административном производстве» Азербайджана проверяется на основе двух последующих требований, отмеченных выше. Если выразится более конкретно, в это входит проверка соблюдения принципа объективного исследования обстоятельств дела, обоснования административного акта (согласно статье 61 закона), обеспечения права выслушивания, соблюдения требований к форме административного акта и пр.

Если вышестоящий административный орган либо суд установят, что при принятии административного акта нарушались либо неправильно применялись правовые нормы об административном производстве, возникает вопрос о возможности устранения этих нарушений. Хотя в статье 63 Закона «Об административном производстве» предусмотрена возможность исправления ошибок в административных актах, но это правило касается только ошибок в записи и счете, носящих явный характер. Конечно, можно подумать о возможности применения данной нормы в отношении других ошибок и недостатков, допущенных во время административного производства, например, отсутствия обоснования административного акта, необеспечение права выслушивания и т.д. Так, если возможно устранить эти недостатки, связанные, например, с отсутствием обоснования административного акта, либо опеспечить права жалобщика высказать свое мнение по обстоятельствам дела в рамках производства в вышестоящем административном органе, то в этом случае отсутствует правовой интерес в отмене оспариваемого административного акта из за нарушения формально-правовых норм. Но если невозможно устранить нарушение формально-правовых норм в ходе административного производства и существует причинная связь между этим нарушением и административном актом, то акт должен быть признан незаконным с формально-правовой точки зрения и отменен.

Для того чтобы административный акт считался законным в материально-правовом смысле, он должен отвечать следующим требованиям: (1) наличие диспозиции управомочивающей нормы, на которую ссылается административный орган в рассматриваемом деле в связи с принятием административного акта; (2) соответсвие административного акта общим требованиям законности; (3) выбор административным органом допустимого, правильного правого последствия в управомочивающей норме, которую он применяет.

Согласно статье 67 Закона «Об административном производстве» возможности отмены незаконных административных актов различается на основе их благоприятного или неблагоприятного характера. В соответствии со статьей 2.0.10 закона благоприятный административный акт является актом, предоставляющим права заинтересованному лицу или подтверждающим его право либо снимающим возложенную на него обязанность (обязанности). Согласно статье 2.0.11 неблагоприятный административный акт считается актом, лишающим заинтересованное лицо его права или ограничивающим его право либо возлагающим на него определенную обязанность (обязанности). В статье 67.3 закона предусмотрено, что незаконный неблагоприятный административный акт подлежит отмене в любом случае. В качестве примера таких актов можно привести распоряжение о сносе дома или решение о закрытии ресторана, принятые с нарушением формально-правовых и материально-правовых норм. В отличии от незаконных неблагоприятных административных актов, незаконные, но благоприятные административные акты могут быть отменены лишь в пределах ограничений, предусмотренных Законом «Об административном производстве». Если выразиться более конкретно, не допускается отмена незаконного благоприятного административного акта в случае доверия заинтересованного лица к его содержанию и охране данного доверия законом, а также в случае если он не причиняет вреда правам либо охраняемым законом интересам иных лиц, государственным или общественным интересам, предусматривает в отношении заинтересованного лица разовые либо текущие денежные либо имущественные обязательства или служит причиной возникновения таких обязательств. В случае если заинтересованное лицо израсходовало предоставленные ему денежные средства либо использовало имущество и в связи с этим не в состоянии их вернуть, либо в случае их возвращения понесет значительный ущерб, данное лицо обладает правом на охрану доверия законом. Несмотря на это, в законе предусмотрены случаи, в которых заинтересованное лицо не может ссылаться на право на охрану доверия и соответственно, в этих случаях незаконный благоприятный административный акт может отменяться. Точнее, заинтересованное лицо не может ссылаться на право охраны доверия, если оно добилось принятия административного акта путем взятки, угрозы либо обмана, или путем предоставления документов, отражающих ошибочные либо искаженные сведения или заинтересованное лицо знало о незаконности административного акта, либо не знало этого по причине грубой неосторожности. В таких случаях отмена данного акта ликвидирует правовые последствия, возникшие с момента вступления его в силу. При этом заинтересованное лицо обязано возместить израсходованные денежные средства либо использованное имущество.

Согласно статье 67.8 Закона «Об административном производстве» незаконный благоприятный административный акт, причиняющий вред правам либо охраняемым законом интересам иных лиц, государственным или общественным интересам, подлежит отмене. Но отмена данного акта не ликвидирует правовые последствия, возникшие с момента вступления его в силу. В случае защиты законом доверия заинтересованного лица, данному лицу выплачивается компенсация за причиненный материальный вред ввиду его доверия содержанию административного акта.

В завершении хотел бы отметить, что в соответсвии с Законом «Об административном производстве», незаконный административный акт может быть отменен в течение одного года с того дня, когда стали известны обстоятельства, обуславливающие отмену данного акта. Но это правило не распространяется на случаи, когда административный акт был принят с применением взятки, угрозы либо обмана. Заинтересованные лица должны официально уведомляться об отмене незаконного административного акта.

Административное судопроизводство в Российской Федерации:
развитие теории и формирование административнопроцессуального законодательства

О. Рогачева, д.ю.н., доцент кафедры административного и муниципального права ВГУ

Нельзя не согласиться с тем, что «именно исполнительная власть в большей мере требует улучшения качества организации и функционирования. На практике это вовсе не означает, что необходимы законодательные новеллы, способные исключить в полной мере произвол исполнительной власти установить в ней демократические порядки. Они уже в большом количестве нормативно установлены. Главным здесь является судебный контроль, способный выявлять нарушения исполнительной власти, указывать на них, запрещать их» /1/. Действительно, трудно переоценить роль и значение контрольной (надзорной) деятельность судов с точки зрения обеспечения надлежащего функционирования публичной администрации и построения нового качества российского государства.

Российская модель административного судопроизводства имеет следующие характерные контуры.

Во-первых, в Российской Федерации до настоящего времени не создана самостоятельная ветвь административных судов. Во-вторых, судебный контроль за деятельностью публичной администрации в рамках административного судопроизводства осуществляется различными ветвями судебной власти: судами общей юрисдикции и арбитражными судами.

Отсюда - наличие в Российской Федерации разрозненной системы правовых источников, регулирующих порядок осуществления административного судопроизводства: Гражданский процессуальный кодекс РФ, Арбитражный процессуальный РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Закон РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».

Теоретическая конструкция «административное судопроизводство» в российской правовой системе представлена в виде многочисленных производств неискового характера, а поэтому судебный контроль за деятельностью публичной администрации может осуществляться в рамках:

1) «классического» искового производства;

2) публичного производства;

3) особого производства (контроль за законностью действий (бездействия нотариусов (гл. 37 ГПК РФ), администрации психиатрического стационара (гл. 35 ГПК РФ), органов записи актов гражданского состояния (гл. 36 ГПК РФ) /2/.

Отметим, что в соответствии с ГПК РФ дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются в порядке гражданского судопроизводства.

В соответствии со ст. 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства, возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности.

Административное судопроизводство в нормативных правовых актах Российской Федерации может быть представлено следующим образом (см. таб. 1).

Таблица 1

Перечисленные виды публичных судопроизводств показывают их неоднородность, ориентированную на специфику административного производства в Российской Федерации. С нашей точки зрения, такое правовое регулирование уже не отвечает объективным закономерностям развития современной реальности и представляет собой неправильное представление: во-первых, о теории и практике разделения властей; во-вторых, о структуре судебной власти в современных политико-правовых условиях; в-третьих, о правовой природе споров, которые рассматриваются в судах; в-четвертых, назвать гражданское (или арбитражное) процессуальное законодательство административным - значит фактически пренебрежительно относиться к теории частного и публичного права, к их разделению, к частным и публичным интересам; наконец, в-пятых, развивающееся административное законодательство и административное право невозможно сегодня представлять без административного процесса (административного судопроизводства), т.к. само развитие административного права, новые его институты, административные процедуры, административные органы требуют соответствующего развития судебной власти для полноценного и адекватного контроля со стороны судебной власти. Принятые в России в течение последних пятнадцати лет федеральные законы и иные нормативные правовые акты в области формирования системы и структуры исполнительных органов государственной власти, государственной службы, порядка разработки и действия нормативных правовых актов органов исполнительной власти направлены на обеспечение законности и открытости публичного управления, на защиту прав, свобод и законных интересов граждан, организаций и юридических лиц, когда они взаимодействуют с административными органами и с их должностными лицами.

Председатель Конституционного суда Российской Федерации В.Д. Зорькин, выступая на VIII Всероссийском съезде судей, весьма профессионально и объективно анализировал создавшуюся ситуацию с нормативным правовым обеспечением осуществления в России административного правосудия в современных условиях. Он исходил из положения о том, что «создание административного судопроизводства и Административно-процессуального кодекса - требование Конституции. Необходимо, наконец, принять принципиальное решение о создании в России полноценного административного судопроизводства».

Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» предписывалось «до 1 сентября 2012 г. принять меры по повышению доступности правосудия для граждан, организаций и объединений граждан при рассмотрении споров с органами государственной власти Российской Федерации, обеспечив внесение в законодательство Российской Федерации изменений, предусматривающих совершенствование административного судопроизводства» /4/.

Производство по делам, вытекающим из административных и иных публичных правоотношений, начинается с подачи заявления соответственно в арбитражный суд или в суд общей юрисдикции. Проблемой административного судопроизводства в Российской Федерации является отсутствие закрепленной исковой формы защиты прав граждан и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений. Для зарубежных правопорядков, в которых созданы административные суды, характерна исковая форма защиты на требования из административных правоотношений. Статья 18 проекта Кодекса административного судопроизводства определяет административное исковое заявление как обращение в суд за защитой прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений /5/.

Проект Кодекса административного судопроизводства устанавливает сторонами в судебном процессе административного истца и административного ответчика (органы исполнительной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления, избирательные комиссии, комиссии референдума, иные органы и организации, наделенные федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностные лица, государственные и муниципальные служащие). А предметом регулирования законопроект определяет «порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении судами общей юрисдикции административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также порядок рассмотрения и разрешения других административных дел, возникающих из административных или иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий». Таким образом, авторы законопроекта весьма определенно связывают с административным судопроизводством конкретный вид правовых дел (юридических споров) - административных дел, обладающих публично-правовой спецификой и требующих судебного разбирательства в специальном судебно-процессуальном порядке.

В соответствии со ст. 249 ГПК РФ обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие).

Наконец, здесь уместно процитировать и ст. 7 проекта КАС, где к принципам административного судопроизводства относятся: независимость судей; равенство всех перед законом и судом; законность и справедливость при рассмотрении и разрешении административных дел; осуществление административного судопроизводства в разумный срок и исполнение судебных актов по административным делам в разумный срок; гласность, открытость, непосредственность судебного разбирательства; состязательность и равноправие сторон административного судопроизводства при активной роли суда; обязательность судебных актов.

Проявляя свою активность в процессе, суд в целях правильного разрешения административных дел вправе истребовать доказательства по своей инициативе. При этом копии документов, истребованных судом по своей инициативе, направляются им лицам, участвующим в деле, если у них эти документы отсутствуют. Авторы законопроекта предлагают закрепить положение, согласно которому обязанность доказывания законности оспариваемых по административным делам и нарушающих права, свободы и законные интересы административного истца или неопределенного круга лиц нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов и организаций, должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие органы, организацию и должностное лицо. На этих субъектах (органы, организации и должностные лица) лежит обязанность подтверждать фактические данные, на которые они ссылаются как на основание своих возражений. Предполагается, что по таким делам административный истец, прокурор, органы, организации и граждане, которые обратились в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц, будут не обязаны доказывать незаконность оспариваемых ими нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия).

На протяжении последних 15 лет оппозиционные настроения в отношении реализации конституционно-правовой нормы об административном судопроизводстве реально мешали модернизирующим усилиям в сфере проведения судебной реформы. В действительности же данный законопроект стал сегодня нормативно-правовой основой, которая позволяет, формируя порядок разрешения административных дел, улучшать качество административного судопроизводства и создать эффективную модель российской административной юстиции уже к концу 2013 г.

В кодексе есть существенные пробелы и недостатки, которые во многом замедляют дальнейшее развитие административного судопроизводства в нашей стране.

Начнем свой анализ с лиц, участвующих в деле. Проект КАС вводит новые термины - «административный истец» и «административный ответчик». В ч. 2 и ч. 3 статьи 40 указывается, что административными истцами могут быть государственные органы, органы местного самоуправления, избирательные комиссии, иные органы и организации, наделенные отдельными государственными и иными публичными полномочиями, а административными ответчиками - граждане, их объединения и организации, не обладающие государственными и иными публичными полномочиями. Сформулированное определение административного судопроизводства, его цели и задачи (в том числе, общемировое понимание административной юстиции) предполагают, что в рамках данного процесса осуществляется защита нарушенных прав и свобод граждан, их объединений и организаций, т.е. частных лиц, от незаконных действий органов публичного управления. Получается, что нормы ч. 2, ч. 3 ст. 40 КАС противоречат сущности административного судопроизводства, хотя бы и отвечают требованию субординационного характера спорных правоотношений. С другой стороны, нормы статьи 40 обусловлены существованием других норм КАС, регламентирующих рассмотрение отдельных категорий споров. По делам о взыскании налогов и обязательных платежей с физических лиц и некоммерческих организаций, о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении, по делам об административном надзоре административным истцом выступают органы власти или их должностные лица. Изначально мы высказывались за ясность и последовательность нормативно-правового регулирования административного судопроизводства. Основная проблема КАС РФ в том, что он слишком широко понимает административное судопроизводство и относит к административным делам споры, непосредственно не связанные с осуществлением государственного управления. Поэтому возникает такая коллизия в законодательстве, когда провозглашается возможность защиты от незаконных действий публичной администрации, но при этом допускается, что по другим категориям споров эти органы могут быть истцами. Мы не придерживаемся строгой позиции, утверждая, что административными истцами могут быть только физические лица, объединения и организации, а ответчиками - только органы власти. Однако необходимо, как мы отмечали, сохранять ясность и последовательность административного судопроизводства и не относить к административным делам все споры с публично-правовым элементом. В этой связи, как нам кажется, необходимо на законодательном уровне установить критерий отграничения административных дел от иных споров. Исходя из анализа спорных материально-правовых отношений, которые являются предметом рассмотрения в рамках административного судопроизводства, мы считаем, что таким критерием должен стать административный, управленческий характер спорных правоотношений. О таком критерии упоминал еще Ю.А. Тихомиров, говоря о природе дел, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства: «административные дела, возникающие в сфере государственного управления и регулирования, споры, возникающие из административных правоотношений, дела по защите прав и свобод граждан в сфере управления» /6/. При этом административное дело непосредственно связано с деятельностью органов исполнительной власти и иных государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц, осуществляющих государственное управление. На наш взгляд, необходимо внести изменения в статью 1 Кодекса административного судопроизводства, которая устанавливает подведомственность административных дел судам общей юрисдикции.

В соответствии со статьей 130 КАС суд может отказать в принятии заявления. При этом в соответствии с п. 3 ч. 1 указанной статьи суд отказывает в принятии заявления, если из заявления об оспаривании нормативного правового акта, решения, действия не следует, что этим актом нарушаются права, свободы истца. Однако сам факт нарушения прав, свобод и законных интересов заявителя является предметом рассмотрения при осуществлении административного судопроизводства. Получается, что при решении вопроса о принятии административного искового заявления фактически решается вопрос о наличии или отсутствии спора. Такая правовая норма ставит под сомнение реализацию права на справедливое судебное разбирательство. Очевидно, что применительно к административному судопроизводству данная норма КАС является спорной и требующей дополнительной детализации. В литературе по гражданскому процессу аналогичный институт считается процессуальным препятствием к осуществлению права на судебную защиту /7/. При этом под препятствием понимается «такой результат действий (решений), при котором гражданину необходимо преодолевать препятствия и ограничения, не предусмотренные законом» /8/. Мы считаем, что применительно к административному судопроизводству отказ в принятии заявления не может считаться таким препятствием, поскольку в данном случае вне судебного заседания решается вопрос о предмете спора. Кроме того, истец лишается возможности повторно обращаться в суд. На наш взгляд, законодателю следует поступить по аналогии с АПК РФ: убрать из КАС нормы об отказе в принятии административного искового заявления и установить, что суд обязан принять к производству исковое заявление, поданное с соблюдением требований к его форме и содержанию.

В КАС не затрагивается проблема организации административного судопроизводства в соответствии с новым законодательством. Ранее проблема создания самостоятельных административных судов обсуждалась даже активнее, чем законодательство об административном судопроизводстве. Тем не менее принятый Кодекс административного судопроизводства содержит лишь указание на то, что данный вид правосудия осуществляется судами общей юрисдикции. Указывается также, что в судах субъектов РФ должны быть созданы коллегии по рассмотрению административных дел. Соответствующий законопроект был подготовлен /9/, однако в нем ничего не говорится о создании таких коллегий в районных судах. В настоящее время в районных судах существует специализация судей по гражданским и уголовным делам, соответственно, с принятием КАС и законодательным оформлением административного судопроизводства должна появиться соответствующая специализация по административным делам. Однако насколько это целесообразно и эффективно? С одной стороны, создание коллегии или состава судей по административным делам будет способствовать повышению качества правосудия, формированию единой судебной практики, так как в данном случае судьи будут специализироваться на узкой категории споров. Однако мы решили проверить другую сторону этой проблемы и на основе статистических данных определить целесообразность введения в районных судах коллегий по административным делам.

На примере районных судов города Воронежа мы определили, сколько административных дел рассматривается за год в каждом районном суде. Здесь мы столкнулись с проблемой отграничения административно-правовых споров от других, схожих по содержанию, публично-правовых споров. Поскольку исследование проводилось до вступления в силу Кодекса административного судопроизводства, то на сайтах районных судов административные дела не выделялись в отдельную категорию. Отдельно были вынесены дела об оспаривании нормативных правовых актов и дела об оспаривании решений и действий (бездействия) органов власти и их должностных лиц. Также выделялись иные публично-правовые дела. На основе выборки нескольких категорий споров мы получили следующие выводы. В судах Центрального, Советского и Железнодорожного районов за последние несколько лет было рассмотрено довольно много административных дел, что позволяет нам предположить о целесообразности введения административных коллегий в этих судах. В то же время в судах Ленинского, Коминтерновского и Левобережного районов было рассмотрено существенно меньше административных дел, вплоть до 2-3 дел в год. Соответственно возникает логичный вопрос: зачем создавать в этих судах отдельные составы судей для рассмотрения двух-трех дел в год? В то время как судьи по гражданским и уголовным делам не успевают вовремя рассматривать поступающие дела. Даже если предположить, что с принятием КАС граждане будут активнее оспаривать свои нарушенные права и законные интересы, то все равно количество административных дел резко не возрастет. Следовательно, мы считаем, что правильнее было бы снова рассмотреть возможность о создании межрайонных административных судов, которые рассматривали бы административные дела по первой инстанции.

Еще одним аргументом в пользу создания межрайонных административных судов можно считать вопрос о реализации положений КАС об отводах. Возможно ли это на практике при современном судебном устройстве? Начнем свой анализ с двух возможных вариантов: создание в районных судах коллегий (составов) по административным делам и рассмотрение административных дел судьями по гражданским делам. Как уже отмечалось на примере судов города Воронежа, в некоторых районных судах есть возможность создания коллегий, поскольку в них поступает значительное количество административных исковых заявлений. Однако в тех районных судах, где рассматривается 2-3 дела в год, создание таких коллегий нецелесообразно. Следовательно, если создадутся коллегии, то в ряде районных судов они не будут загружены делами, а то и вообще будут без работы. Если учесть, что коллегия подразумевает как минимум три судьи, то получается, что в районных судах с малым количеством административных дел на одного судью будет приходиться 1-2 дела в год. А если учесть возможность отводов, то минимальное количество увеличивается до четырех судей. В случае, когда административные дела будут рассматриваться судьями, входящими в коллегию по гражданским делам, реализовать положения об отводах будет проще, однако при этом дела будут рассматриваться судьями, специализирующимися на рассмотрении других категорий споров, что поставит под сомнение качество принимаемых решений. Кроме того, в ч. 2 ст. 31 указаны споры, которые рассматриваются в суде первой инстанции коллегиально, в составе трех судей, что, опять же, ставит вопрос о необходимости формирования в районных судах коллегий по административным делам. При этом споры, указанные в ч. 2 ст. 31 КАС, об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, об оспаривании решений Центральной избирательной комиссии о результатах выборов Президента РФ, депутатов Государственной думы рассматриваются Верховным судом РФ, в котором уже давно создана Коллегия по административным делам. В то же время в соответствии с указанной статьей, подлежат коллегиальному рассмотрению дела, направленные в суд первой инстанции на новое рассмотрение в коллегиальном составе, а также дела, решение о коллегиальном рассмотрении которых принято председателем суда в связи с их особой сложностью на основании мотивированного заявления судьи. Таким образом, в районных судах в любом случае должен быть состав судей, который сможет обеспечить коллегиальное рассмотрение административного дела, с учетом возможных отводов судей. Но, с другой стороны, создание административных коллегий в районных судах не отвечает требованиям целесообразности и эффективности из-за малого количества рассматриваемых там административных споров. Получается, что это еще один аргумент в пользу создания межрайонных административных судов.

Стоит отметить, что новый Кодекс административного судопроизводства значительное внимание уделяет возможности договорного урегулирования отношений, связанных с рассмотрением дел в порядке административного судопроизводства. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 67 КАС обстоятельства, которые признаны сторонами в результате достигнутого ими в судебном заседании или вне судебного заседания соглашения, принимаются судом в качестве фактов, не требующих дальнейшего доказывания. Факт достижения такого соглашения заносится в протокол судебного заседания и удостоверяется подписями сторон; кроме того, суд может не признать такое соглашение, если оно сделано в целях сокрытия действительных обстоятельств либо сделано под влиянием обмана, насилия, угрозы.

Существенным отличием КАС РФ от норм подраздела III ГПК является возможность заключить соглашение о примирении в рамках административного судопроизводства. Это еще один пример внедрения договорных начал в рамках осуществления административного судопроизводства. Стороны могут урегулировать спор, заключив соглашение о примирении, в котором указываются условия, на которых стороны пришли к примирению, а также порядок распределения судебных расходов. В последнее время активно пропагандируется процедура внесудебного урегулирования споров, и выдвигаются аргументы в пользу ее широкого использования. В частности, был принят ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)». Активное внедрение договорных начал прослеживается уже не только в частных, гражданско-правовых отношениях, но и в публично-правовых отношениях.

Вот еще один пример договорного урегулирования конфликта в КАС РФ. Исходя из анализа положений ч. 3 статьи 4 и п. 6 ч. 2 ст. 127 КАС следует, что в случаях, предусмотренных законом, необходимо соблюдение обязательного досудебного порядка обращения к административному ответчику. Несмотря на то, что кодексом установлена такая обязанность для конкретных споров, по своему содержанию досудебный порядок во всех остальных случаях возможен по желанию сторон. В КАС не раскрывается порядок досудебного урегулирования, однако по тому, что истец до подачи заявления в суд обращается к ответчику для урегулирования конфликта, можно судить о возможности урегулирования спора на этой стадии и, следовательно, о наличии договорных начал.

Таким образом, КАС РФ содержит важные положения о том, что административно-правовые споры могут разрешаться не только в суде (или у вышестоящего должностного лица), когда конфликт между сторонами достигает своего апогея, но и посредством достижения соглашения. Наличие в законодательстве таких норм свидетельствует о реализации положений Рекомендации (2001)9 Комитета министров Совета Европы от 5 сентября 2001 г. об альтернативных судебным разбирательствам разрешениях споров между административными органами власти и частными лицами /10/. В п. 13 правительствам государств-членов рекомендуется содействовать применению альтернативных средств разрешения таких споров (внутренние пересмотры дел, примирение, медиация, договорное урегулирование и арбитраж).

При исследовании особенностей нового Кодекса административного судопроизводства необходимо снова вернуться к двойственности его нормативно-правового регулирования. То, что в арбитражных судах административное судопроизводство регламентируется АПК РФ, создает некоторые трудности, как в теории, так и на практике. «И суды общей юрисдикции, и арбитражные суды рассматривают одну и ту же категорию дел - административные и гражданские дела. При такой системной интерпретации судоустройство становится не соответствующим принципу системности» /11/. Мы считаем, что такое построение системы законодательства не может считаться нормой, когда один вид правосудия по-разному осуществляется в арбитражных судах и судах общей юрисдикции. Какой выход может быть из этой ситуации? Если учесть, что в России не предполагается создание в ближайшее время самостоятельных административных судов, то, скорее всего, арбитражные суды и суды общей юрисдикции будут рассматривать те же административные дела, в свете концепции объединения судов. Отсюда следует два возможных варианта: административное судопроизводство будет регламентироваться нормами КАС и АПК, либо только КАС (из АПК исключат раздел III). Последний вариант хотелось бы рассмотреть более подробно. Такое направление развития административно-процессуального законодательства предлагалось еще до опубликования Кодекса административного судопроизводства в качестве законопроекта: «Назрела и вполне выполнима задача создания единого для всех судов кодекса об административном судопроизводстве. Это позволит сформировать единые принципы, нормы и правила при рассмотрении всех дел, вытекающих из публичных правоотношений… Наличие единого процессуального документа, а также объективное распределение подсудности дел между обеими ветвями судов должно обеспечить единство судебной практики и повышение качества рассмотрения споров» /12/. Как на практике будет реализован такой вариант? Самый простой способ - исключить из АПК раздел III, регламентирующий производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, а в КАС РФ внести дополнения, предусматривающие расширение его действия и на арбитражные суды. Однако если с производством по первой инстанции проблем может не возникнуть, то при обжаловании судебного решения будет непонятно, нормами какого кодекса следует руководствоваться. Ведь КАС РФ изначально создавался исключительно для судов общей юрисдикции, соответственно, апелляционный, кассационный и надзорный порядок обжалования определены исходя из системы судов общей юрисдикции. Можно, конечно, оставить тот порядок обжалования, который установлен АПК, однако тогда утратит смысл исключение раздела III из АПК, поскольку административное судопроизводство в арбитражных судах не будет полностью регламентироваться нормами КАС РФ. Другой вариант - внести более серьезные изменения в КАС, связанные с порядком обжалования судебных решений. В этом случае КАС необходимо будет дополнить главами о пересмотре судебных актов в судах общей юрисдикции и арбитражных судах. Учитывая структуру действующего КАС, изменения затронут несколько разделов. Раздел VI «Производство в суде второй инстанции» дополнить главой 31 «Производство в арбитражных апелляционных судах», а имеющуюся главу 31 переименовать: «Производство в суде апелляционной инстанции (суды общей юрисдикции)». Далее аналогичным образом изменить раздел VII «Пересмотр вступивших в силу судебных решений». На наш взгляд, такие существенные изменения кодекса никак не отразятся на практике (в том плане, что никак не улучшат процедуру рассмотрения административных дел), поскольку касаются исключительно унификации законодательства. При этом судьи могут столкнуться с противоречием одних норм другим.

Получается, что вариант с обобщением всех норм, регламентирующих административное судопроизводство, в КАС РФ является сложным, но неэффективным. Следовательно, самое лучшее на данный момент - сохранить нормативно-правовое регулирование административного судопроизводства в арбитражных судах Арбитражным процессуальным кодексом РФ. Такой вывод следует прежде всего из рассмотрения административных дел двумя системами судов. До тех пор, пока будет существовать такая система, будет и двойственность нормативно-правового регулирования административного судопроизводства. Регламентирование административного судопроизводства исключительно нормами КАС РФ возможно только в случае, когда этот вид правосудия будет осуществляться только одной системой судов - административными судами. Однако пока их создание не предусмотрено программой развития судебной системы до 2020 года. То, что действующая на данный момент система административного судопроизводства носит промежуточный характер, отмечают многие ученые. Например, В. Ярков еще до внесения проекта КАС в Государственную думу высказал следующую мысль: «В качестве промежуточного шага можно принять кодекс административного судопроизводства, который отразил бы особенности процессуального регламента по данной категории дел и унифицировал соответствующие правила» /13/. Неоднократно упоминалось и о необходимости создания самостоятельных административных судов: «Для России наилучшим путем будет создание отдельных административных судов со специальным процессуальным кодексом. В пользу такого решения, в частности, говорит то, что только так можно гарантировать единообразное рассмотрение публично-правовых споров. Иначе, как и в других областях права, существует опасность неединообразной практики» /14/.

Хотелось бы затронуть также проблему, которая характерна для всего процессуального законодательства, а именно вопрос о месте исполнительного производства. В научной литературе высказываются две противоположные точки зрения: согласно первой исполнительное производство является одной из стадий гражданского процесса /15/,
а согласно другой - это самостоятельная отрасль права /16/. В Кодексе административного судопроизводства, так же как и в ГПК, последний раздел называется «Процессуальные особенности, связанные с исполнением судебных актов по административным делам и разрешаемые судом». В КАС есть отсылка к действующему законодательству об исполнительном производстве (ФЗ «Об исполнительном производстве» /17/), однако вопрос о выдаче, содержании, разъяснении и т.д. исполнительного листа подробно описан в кодексе. Соответственно, возникает вопрос, является ли исполнительное производство стадией административного судопроизводства?

В соответствии с п. 12 постановления Пленума Верховного суда РФ от 10 октября 2003 года № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» /18/: по смыслу статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод исполнение судебного решения рассматривается как составляющая «судебного разбирательства». По мнению Д.В. Дерновой, исполнение судебных актов осуществляется в процессуальной форме, как и вся деятельность суда в любой стадии процесса; многие вопросы принудительного исполнения находятся в ведении суда; суд не совершает исполнительные действия, которые перечислены в ФЗ «Об исполнительном производстве», роль суда заключается в контроле в отношении совершенных исполнительных действий и выражается в рассмотрении заявлений-жалоб на действие (бездействие) судебного пристава-исполнителя /19/. Представленные рассуждения относятся к гражданскому процессу; поскольку административное судопроизводство долгое время считалось частью гражданского судопроизводства, в научной литературе не ставился вопрос о том, является ли исполнительное производство стадией административного судопроизводства.

Кроме представленных выше точек зрения о месте исполнительного производства в научной литературе существует еще одна позиция, согласно которой исполнительное производство является частью административного (или административно-процессуального) права /20/. Сторонники этой точки зрения включают исполнительное производство в структуру административно-процедурных производств и обосновывают это следующими аргументами: данное производство осуществляется органами исполнительной власти (федеральной службой судебных приставов и ее территориальными подразделениями); общественные отношения, возникающие в процессе исполнительного производства, охватываются предметом административного права; содержание исполнительного производства состоит в совершении властных юридических действий и принятии властных юридических решений, которые относятся к сфере государственного управления; в ходе осуществления этой деятельности судебные приставы-исполнители вправе применять в отношении физических и юридических лиц меры административного ограничения и принуждения /21/. Представленные аргументы только доказывают тезис о том, что исполнительное производство - комплексный институт, нормы которого относятся к разным отраслям права. Поэтому мы не можем в полной мере согласиться с доводами в пользу отнесения исполнительного производства исключительно к административно-процедурным производствам. Прежде всего по своему содержанию эти отношения относятся не только к сфере государственного управления, но и являются процессуальными отношениями. Кроме того, само по себе отнесение исполнительного производства к государственному управлению не свидетельствует о том, что оно является одним из административных производств; отношения, складывающиеся в процессе осуществления административного судопроизводства, также имеют в своей основе административно-правовой спор, который вытекает из управленческих отношений. По этой же причине нельзя относить исполнительное производство и к административным процедурам, поскольку здесь речь идет о применении принуждения к одной из сторон, в то время как административные процедуры представляют собой в основном бесспорный порядок рассмотрения заявлений граждан и организаций.

Мы считаем, что исполнительное производство - комплексный институт современного российского права, поскольку содержит в себе нормы разных отраслей. С этим соглашаются многие ученые. В то же время это не повод считать исполнительное производство самостоятельной отраслью права. В настоящее время оно сложилось как отрасль российского законодательства. Мы согласны с тезисами Д.В. Дерновой о том, что исполнение судебных актов осуществляется в процессуальной форме и что роль суда заключается в контроле в отношении совершенных исполнительных действий. На наш взгляд, это существенные аргументы в пользу точки зрения об исполнительном производстве как стадии гражданского процесса. Эти же аргументы могут быть использованы при исследовании вопроса об исполнительном производстве как стадии административного судопроизводства. Кроме того, судебные решения по административным делам имеют свои особенности, которые влияют на их исполнение. Например, в случае признания решения, действия (бездействия) незаконным организация, лицо, наделенное государственными или иными публичными полномочиями, обязаны устранить допущенные нарушения и препятствия к осуществлению прав, свобод и законных интересов и восстановить их указанным судом способом в установленный срок, а также сообщить об этом в течение месяца со вступления в законную силу решения суда в суд, гражданину, в организацию, иному лицу, в отношении которых соответственно допущены нарушения или созданы препятствия (ч. 9 ст. 229 КАС). В данном случае в процессуальном кодексе прописано не только содержание действий, которые должно совершить виновное лицо, но и установлен срок их совершения, а также отчет об исполнении судебного решения. Все эти действия относятся непосредственно к исполнительному производству, однако законодатель счел необходимым поместить эти нормы в КАС в разделе, регламентирующем административное судопроизводство по отдельным категориям дел. Это говорит о том, что законодательство об административном судопроизводстве и законодательство об исполнительном производстве тесно взаимосвязаны, поэтому говорить о полной самостоятельности исполнительного производства (и тем более - как об отрасли права) пока рано. Исходя из всего вышеизложенного, мы считаем, что исполнительное производство - это последняя стадия административного судопроизводства, которая логически завершает весь процесс рассмотрения и разрешения спора в суде.

Следует согласиться с мнением Ю.Н. Старилова о том, что «в проекте КАС не определены важнейшие категории, касающиеся публичного администрирования и его результатов, которые становятся предметом судебного обжалования (административный правовой акт, нормативный правовой акт, административные процедуры); не предлагаются определения основных понятий, которые используются в кодексе» /22/.

На протяжении многих лет в России обсуждаются возможности разработки и принятия законодательных актов об административных процедурах (или об административных правовых актах).

Одним из значимых результатов проводимой в нашей стране административной реформы стало принятие большого количества нормативных правовых актов - административных регламентов. Их принято в настоящее время такое количество, что мы в полной мере можем говорить о формировании некой совокупности нормативных правовых актов, именуемой регламентным правом, регулирующих отношения в сфере исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг органами государственной власти. Тем не менее, несмотря на правовую заформализованность действий органов публичного управления, мы не можем говорить о качестве публичного управления /23/.

Тем не менее концентрация усилий государства лишь на подготовке административных регламентов без выработки и усиленного продвижения административных процедур и их принципов может вести лишь к закрытости государственного аппарата, к постепенной профессиональной деградации чиновников. Это и обуславливает рассмотрение соотношения административных регламентов и административных процедур в целях выполнения задач повышения качества государственного управления и действий должностных лиц, в т.ч. предоставления государственных и муниципальных услуг, исполнения государственных функций.

Административный регламент представляет собой правовой акт управления, который принимается с целью установления правовых требований к организации внутренней деятельности и административным процедурам выполнения полномочий органов, структурных подразделений и служащих в системе органов исполнительной власти. В административный регламент включаются следующие разделы: общие положения; требования к порядку исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги); административные процедуры; порядок и формы контроля за исполнением государственной функции (предоставлением государственной услуги); порядок обжалования действий (бездействия) должностного лица, а также принимаемого им решения при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги).

Можно выделить следующие задачи административного регламента: оптимизация деятельности органов исполнительной власти, детальная регламентация деятельности государственных служащих, обеспечение открытости осуществления исполнительной власти и отчасти противодействие коррупции.

Однако должным образом осмысление места данного института в системе ведомственных актов до сих пор не произошло. Подобная ситуация порождает множество проблем, связанных с реализацией административных регламентов.

Первая группа проблем тесно связана с понятием административной процедуры, поскольку целью издания административного регламента является установление ряда административных процедур. Основную сложность составляет отсутствие единства подходов к пониманию административной процедуры и административного процесса в целом. Структура административного процесса в силу крайне широкого предмета административно-процессуальной деятельности во многом схожа с общей структурой юридического процесса. Как и в юридическом, в административном процессе различается деятельность позитивного характера и юрисдикционного - судебная и несудебная.

Наиболее часто структуру юридического процесса в самом общем виде определяют как совокупность производств и (или) процедур позитивного и негативного (юрисдикционного) содержания. Также можно определить и структуру административного процесса. При этом правовая процедура представляет собой урегулированный нормами права порядок совершения определенного действия (нескольких взаимосвязанных действий), направленного на достижение конкретного правового результата. Правовые процедуры по своему содержанию могут быть позитивными (управленческими) и юрисдикционными (в сфере реализации мер принудительного воздействия).

Позитивная или управленческая процедура является формой осуществления нормального (не принудительного) порядка применения права или нормотворчества (например, порядок создания правовых норм, заключения административных договоров, рассмотрения обращения гражданина, выдачи лицензии, государственной регистрации).

Юрисдикционная процедура - форма осуществления принудительного порядка управления, связанная с применением к лицу мер предупредительного, пресекательного, восстановительного или процессуально-обеспечительного характера, а также мер дисциплинарной и административной ответственности (например, проведение досмотра личного, вещей или багажа, доставление нарушителя или свидетеля, наложение дисциплинарного взыскания или административного наказания).

Например, Л.А. Мицкевич, обобщая и анализируя ранее обозначенные точки зрения, выделяет следующие подходы к определению административной процедуры: управленческий (включая как позитивную, так и юрисдикционную деятельность органов исполнительной власти), позитивный, технологический (отдельные действия (операции) органов исполнительной власти) /24/.

И.Н. Барциц полагает, что административная процедура представляет собой нормативно установленный порядок последовательного осуществления уполномоченными субъектами права согласованных действий по реализации их компетенции, законодательных и иных правовых актов /25/.

Административная процедура является составной частью административного процесса, под которым понимается деятельность в установленном законом процессуальном порядке органов государственной власти и их должностных лиц по разрешению административных дел в сфере публичного управления.

Выделим признаки административной процедуры:

- административная процедура направлена на достижение определенного правового результата в области действия права;

- административная процедура состоит из последовательно сменяющих друг друга действий;

- административная процедура всегда динамична по своей природе;

- административная процедура регламентируется при помощи средств права - нормативных правовых актов;

- административная процедура складывается с участием субъектов права, категории которых видоизменяются в зависимости от сферы реализации процедуры.

Под административной процедурой предлагается понимать урегулированную нормами права деятельность органов управления, не только осуществляемую внутри публичной организации, но и внешне организационного характера, что влечет определенные правовые последствия по реализации их нормативно закрепленной компетенции, в частности в сфере осуществления контрольно-надзорной деятельности.

Согласно определению административной процедуры юридическое взаимодействие публичной администрации с гражданами и организациями должно быть максимально облечено в форму нормативно определенного порядка (процедур) во всех случаях, когда взаимодействие затрагивает права, свободы и законные интересы сторон. Процедуры могут носить самостоятельный характер (досмотр, проверка документов и т.п.) и быть элементами административных производств (по делам об административных правонарушениях, дисциплинарных, исполнительных и т.п.). Разновидностью административных процедур является организация взаимодействия между органами публичной власти в вопросах исполнения ими государственных функций и предоставления государственных услуг /26/.

Что касается упоминания об административных процедурах в российском законодательстве, то есть несколько законопроектов на данную тему, в которых содержатся дефиниции анализируемого нами понятия. Предлагают интерпретировать административную процедуру как порядок рассмотрения полномочным органом публичной администрации дел по инициативе граждан, их организаций (юридических лиц) либо по инициативе органов публичной администрации (проект ФЗ «Об основах административных процедур» № 284733-3 и проект ФЗ «О регулировании отношений между лицами частного права (гражданами) и органами исполнительной власти, местного самоуправления и иными государственными органами»).

Как следствие, в Российской Федерации до сих пор отсутствует закон об административных процедурах (Управленческий кодекс) - акт, регулирующий понятие, принципы, общие положения осуществления административных процедур. Однако он необходим в условиях развития публичного управления. Данное положение нашло свое подтверждение в трудах большинства ученых-административистов, таких, например, как  Д.Н. Бахрах, Ю.Н. Старилов, М.Я. Масленников, С.Н. Махина. На необходимость разработки и принятия ФЗ «Об административных процедурах» также указывает А.В. Филатова /27/.

Возникает вопрос об эффективности «регламентного» права, поскольку такое количество и качество актов невыгодно как для правоприменителя, так и для граждан и организаций, о том, как соотносится неопределенное число административных регламентов с такими их задачами, как «повышение управляемости в органах власти, усиление контроля за их деятельностью со стороны общества, создание исчерпывающих требований к решениям и содержанию работ государственных служащих, снижение административного усмотрения и коррупционного потенциала управленческих решений» /28/. Таким образом, необходимо либо отказаться от административного регламента и заменить его, к примеру, Административно-процессуальным кодексом или Управленческим, либо снизить количество и работать над качеством.

Представляется, что обстоятельства, обусловливающие переход от «регламентного» права к процессуальному законодательству об административных процедурах, могут быть сведены к следующему.

Административные процедуры и административные регламенты предусматривают применение административного усмотрения, проявление дискреционных полномочий.

Особенность административного регламента таит в себе две опасности: разработчик (орган исполнительной власти) административного регламента регулирует собственную деятельность; разработчик (орган исполнительной власти) административного регламента получает возможность регулировать поведение частного лица.

В отличие от административных регламентов административные процедуры есть система правовых стандартов, регламентирующих процесс администрирования в соответствии с установленной мерой публичной власти, направленных на служение общему благу /29/. Административные процедуры - это институт, работающий на все принципы административного права сразу.

Цель административных процедур - регуляция внешневластных полномочий административных органов. Цель административных регламентов - установить четкое и прозрачное взаимодействие органов государственной власти между собой или внутренних процессов, обеспечивающих исполнение государственных функций и взаимодействие органов между собой.

В рамках административных регламентов частное лицо является потребителем государственных услуг (получатель услуг, пользователь услуг).

Административные процедуры - это чаще всего проблема правосознания и юридической образованности бюрократии, что само по себе предполагает время для надлежащего обучения приемам толкования в пользу гражданина либо общественных интересов. Представляется, что необходимо кодифицировать законодательство об административных процедурах, поскольку административные процедуры - неотъемлемый элемент цивилизованной бюрократии в рамках существующего правового государства.

Литература

1. Старилов Ю.Н. Административное судопроизводство и административные суды в Российской Федерации: реальность и перспективы. Росс. судья. 2012. № 12. С. 21.

2. Давыдов К.В. Совершенствование системы судебного контроля за деятельностью публичной администрации в Российской Федерации: правовые проблемы и перспективы. Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. Сер.: Юбилеи, конференции, форумы. Вып. 7. Воронеж, 2013. С. 506.

3. О применении судами законодательства при рассмотрении дел об административном надзоре. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.06.2013 г. № 22. Правовой режим доступа: СПС Консультант Плюс.

4. СЗ РФ. 2012. № 19. Ст. 2338.

5. Проект № 246960-6 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (ред., внесенная в ГД ФС РФ). Правовой режим доступа: СПС Консультант Плюс.

6. Тихомиров Ю.А. Административное судопроизводство в России: перспективы развития. Ю.А. Тихомиров. Российская юстиция. 1998. № 8. С. 36.

7. Волкова С.С. Процессуальные препятствия к осуществлению права на судебную защиту. С.С. Волкова. Арбитражный и гражданский процесс. 2011. № 1. С. 9.

8. Кантор П.Ю. Постатейный комментарий к Закону Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». П.Ю. Кантор. М.: Юстицинформ, 2005.

9. Законопроект «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» и Федеральный конституционный закон «О военных судах Российской Федерации» № 219023-6: [электронный ресурс]. Режим доступа. URL: https://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(SpravkaNew)?OpenAgent&RN=219023-6&02.

10. Рекомендация (2001)9 Комитета министров Совета Европы от 5 сентября 2001г. об альтернативных судебным разбирательствам разрешениях споров между административными органами власти и частными лицами.

11. Черкашин В.А. Совершенствование судебной системы России и принцип разумности. В.А. Черкашин. Российский судья. 2013. № 1. С. 47.

12. Будущее административной юстиции. Н. Салищева. Закон. 2013. № 1. С. 26.

13. Будущее административной юстиции. В. Ярков. Закон. 2013. № 1. С.27-28.

14. Будущее административной юстиции. Закон. 2013. № 1. С. 33.

15. Гражданское процессуальное право России: учебник. Под ред. М.С. Шакарян. С. 50-52; Лесницкая Л.Ф. Комментарий к Федеральному заону «Об исполнительном производстве». М., 1999. С. 3-4; Гражданский процесс: учебник. Под ред. В.А. Мусина, Н.А. Чечиной, Д.М. Чечота. М., 1997. С. 10.

16. Викут М.А., Исаенкова О.В. Исполнительное производство. М.А. Викут, О.В. Исаенкова. М., 2001. С. 40-42; Шерстюк В.М. Сиситема советского гражданского процессуального права. В.М. Шерстюк. М., 1989. С. 23-24.

17. Федеральный закон от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве». Собрание законодательства Российской Федерации. 08.10.2007. № 41. Ст. 4849.

18. Постановление Пленума Верховного суда РФ от 10 октября 2003 года № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации». Бюллетень Верховного суда РФ. 2003. № 12.

19. Дернова Д.В. Особенности исполнительного производства как стадии гражданского процесса. Исполнительное право. 2009. № 2. С.34-36: https://www.juristlib.ru/book_6251.html.

20. Кононов И.П. Современное состояние и вопросы кодификации административно-процессуального законодательства. И.П. Кононов. Журнал российского права. 2001. № 7. С. 284; Попова Ю.А. Защита публично-правовых интересов граждан в судах общей юрисдикции. Ю.А. Попова. Краснодар, 2001; Сарычев А.Н. Исполнительное производство как вид административного производства. А.Н. Сарычев: автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 1998.

21. Миронов А.Н. Административно-процессуальное право. А.Н. Миронов. М.: ФОРУМ,2010. С. 113.

22. Старилов Ю.Н. Реализация конституционных гарантий и модернизация административно-правового регулирования. Административное право и процесс. 2013. № 6. С. 2-13.

23. Рогачева О.С. От административных регламентов к административным процедурам: постановка задачи и пути ее практической реализации. Административное право и процесс. 2013. № 6. С. 48-52.

24. Мицкевич Л.А. Административные процедуры в Германии и России. Административные процедуры в экономике: проблемы совершенствования правового регулирования: Монография. Под ред. Е.В. Гриценко, О.А. Ногиной. СПб., 2010. С. 278.

25. Барциц И.Н. Приоритетные направления совершенствования административных процедур. Государство и право. 2008. № 3. С. 5.

26. Женетль С.З. Административный процесс и административные процедуры в условиях административной реформы: Автореф. дисс ... д-ра юрид. наук. М., 2009. С. 10.

27. Филатова А.В. Организационно-правовые основы регламентации деятельности административных процедур контрольно-надзорной деятельности в области экономики. С. 14.

28. Нарышкин С.Е., Хабриева Т.Я. Административная реформа в субъектах Российской Федерации. Журнал российского права. 2008. № 10. С. 3-14.

29. Хамедов И.А., Хван Л.Б., Цай И.М. Административное право Республики Узбекистан. Общая часть. Учебник. Ташкент: Университет мировой экономики и дипломатии, Ташкентский гос. юридический институт, 2012. С. 409.

Отмена административного акта с учетом судебной практики Верховного суда Латвии

Яутрите Бриеде, сенатор Департамента по административным делам сената Верховного суда Латвии

Во-первых, необходимо отметить, что понимание административного акта в Латвии совпадает с пониманием административного акта в Германии. То есть административный акт является выражением воли органа государственного управления, которое конкретному индивидууму предоставляет или утверждает какое-либо право или налагает какое-либо обязательство в сфере публичного права. Отказ издать административный акт также является административным актом, если лицо обладает правом требовать его издания. Так как в Латвии отношения с чиновниками регулирует Закон о государственной гражданской службе, а не Закон о труде, то и изменение статуса и дисциплинарное наказание чиновников также является административным актом. В отличие от Германии латвийский Регистр предприятий является органом государственного управления, таким образом, регистрация предприятий или отказ в регистрации надлежит считать административным актом. Административные акты не являются политическими решениями (например, освобождение политического лица от должности) и внутренними организаторскими решениями (например, отправка чиновника в командировку).

В свою очередь по отношению к термину «отмена» необходимо отметить, что, в отличие от немецкого языка, в котором используются три различных юридических термина - Rücknahme, Widerruf и Aufhebung - в Административно-процессуальном законе Латвии используется только один термин, относящийся к отмене административного акта (лат. яз. - отмена). Но в законе отдельными статьями разделена отмена правомерного административного акта и отмена неправомерного административного акта.

Институт отмены административного акта необходим, чтобы приноровиться к изменениям в фактической или правовой ситуации или чтобы исправить допущенные ошибки. Нужно отметить, что в девяностые годы в процессе написания Административно-процессуального закона, размышляя о регулировании отмены административного акта, у многих возникал вопрос - почему учреждение, издавшее административный акт, не могло бы его отменять всегда, когда возникает такая необходимость. Так сказать, «хочу - даю, хочу - забираю обратно». Так происходило в советское время, когда принцип правовой стабильности (надежности) и принцип правового доверия еще не были известны.

Согласно принципу правовой устойчивости (надежности), установленные административным актом правовые отношения какое-то время спустя должны получить постоянный характер, правовая ситуация не может быть «шаткой» на протяжении неопределенно длительного времени.

Родственным упомянутому принципу является принцип защиты правового доверия, согласно которому лицо может надеяться, что учреждение действовало правомерно и его действия являются последовательными. Таким образом, защита выгоды, приобретенной лицом при помощи благоприятного административного акта, в принципе осуществляется даже тогда, когда выгода получена неправомерно, если только лицо невиновно в неправомерности или отсутствуют существенные общественные интересы, требующие лишения этой выгоды (если неправомерность возникла в результате действий самого лица, доверие не является правовым). Основная проблема, обычно возникающая в связи с отменой благоприятного административного акта - возникновение конфликта между принципом правомерности и интересами общества, требующими отмены административного акта, с одной стороны, и защитой правового доверия лица к пребыванию административного акта в силе, с другой стороны.

Отмена административного акта по инициативе учреждения зависит от того, является ли административный акт благоприятным или неблагоприятным, правомерным или неправомерным, а также, виновно ли лицо в его неправомерности.

Отмена правомерного административного акта служит главным образом для того, чтобы подладить административный акт под изменения обстоятельств. Но нужно принимать во внимание, что третье лицо, получившее благоприятный административный акт или получившее выгоду от административного акта, являющегося неблагоприятным для адресата, полагается на его существование. Поэтому, отменяя правомерный административный акт, всегда надлежит осуществлять соображения, связанные с принципом правового доверия и правовой устойчивости (определенности). Правомерный административный акт можно отменить, во-первых, в случае, когда у адресата не могло возникнуть правового доверия к неизменности административного акта, и, во-вторых, когда существенно изменились факты и обстоятельства, и интересы общества, касающиеся отмены акта, превышают права и интересы адресата. Более того, чем более длительное время прошло с момента издания административного акта, тем в большей степени надлежит защищать правовое доверие.

Закон определяет четыре случая, когда можно отменить правомерный благоприятный административный акт.

Во-первых, правомерный и благоприятный административный акт можно отменить, если норма права допускает отмену правомерного административного акта. В случае возможности отмены, вытекающей из нормы права, отмена возможна только в рамках, установленных нормой права, а также принимая во внимание смысл и цель отмены.       Так, например, Верховному суду нередко приходилось рассматривать дела, в которых лицо было исключено из регистра на получение помощи в решении жилищных вопросов, на основании нормы закона, согласно которой лицо подлежит исключению из регистра помощи, если исчезли обстоятельства, служившие основанием для регистрации данного лица. Суд не единожды установил, что, хотя ситуация в семье и изменилась, по сути семейные обстоятельства не улучшились, и поэтому основания для исключения из регистра нет (это не соответствует цели социальной помощи).         Второй случай, когда можно отменить правомерный и благоприятный административный акт - если административный акт содержит оговорку его отмены. Например, в Законе о государственной гражданской службе определено, что, назначая претендента на должность чиновника, руководитель учреждения может установить испытательный срок до шести месяцев. При наступлении предпосылки - претендент не выдержал испытательного срока - чиновник может быть освобожден от должности. Третий случай, когда можно отменить правомерный и благоприятный административный акт - это случай, если административный акт издан под каким-либо иным условием и это условие не исполнено. В то же самое время необходимо учесть, что условие должно быть оглашено надлежащим образом.

В Верховном суде находилось дело, в котором была обжалована отмена разрешения на строительство. Отмена была обоснована тем, что разрешение на строительство содержало условие согласовать строительство забора с соседкой, а заявительница этого не выполнила. Суд установил, что имеющиеся в распоряжении заявительницы и учреждения экземпляры разрешения на строительство различаются. В экземпляре заявительницы указан адрес: улица Пулквежа Бриежа, 58, а в экземпляре учреждения - улица Пулквежа Бриежа, 58А. Верховный суд заключил, что заявительнице не было оглашено условие согласовать строительство забора с собственником дома № 58А. Суд указал, что лицо не может быть обязано сознавать наличие условия, не включенного в административный акт.

Следующий случай, когда можно отменить правомерный и благоприятный административный акт, если изменились фактические или правовые обстоятельства дела, при существовании которых в момент издания административного акта учреждение могло бы такой административный акт не издавать. В этом случае, для того, чтобы отменить административный акт, всегда нужно оценивать правовое доверие адресата и/или третьего лица в отношении неизменности административного акта и правовой интерес общества и/или третьего лица, подразумевающий отмену административного акта.

В Верховном суде находилось несколько дел, в которых было необходимо оценить решения самоуправления, которыми были отменены разрешения на открытие игорных залов. Решения были обоснованы аргументом, что изменились правовые нормы, позволяющие отменить изданное ранее разрешение на открытие игорного зала, если организация азартных игр в конкретном месте существенно затрагивает интересы жителей государства и соответствующей административной территории. В каждом деле суд проверил, в достаточной ли мере самоуправление проанализировало обстоятельства и обосновало свое решение. Некоторые такие решения были отменены, так как суд пришел к выводу, что указанные учреждением обстоятельства являются слишком общими и соответствуют описанию любой городской территории. Учреждение не указало такие обстоятельства или свои соображения, ввиду которых конкретное место отличается от других подобных мест в городе. Закон об азартных играх и лотереях защищает не только интересы общества, но и права коммерсантов, осуществляющих коммерческую деятельность соответствующего характера. Целью закона является не полное уничтожение азартных игр, а согласование интересов коммерсанта и общества. Поэтому в отношении запрета на проведение азартных игр не достаточно в общих чертах ссылаться на вредное воздействие азартных игр и присутствие людей в соответствующем месте. Соображения самоуправления в обстоятельствах конкретного места должны быть достаточно четко обоснованными, а не общими.

Отмена неправомерного административного акта главным образом служит тому, чтобы был соблюден принцип правомерности. Все же третье лицо, получившее благоприятный административный акт или получившее выгоду от административного акта, неблагоприятного для адресата, обычно может полагаться на его существование. Поэтому при отмене неправомерного административного акта, особенно, если он является благоприятным, надлежит осуществлять соображения, связанные с принципом правового доверия и правовой устойчивости (определенности).

Также отмена неправомерного административного акта обычно является вопросом свободы действия. Принимая решение о том, отменить ли неправомерный, но благоприятный административный акт, всегда нужно оценить интенсивность неправомерности, а также нужно соразмерить интересы общества, требующие соблюдения правомерности, и частные интересы, требующие защиты правового доверия.

Первый случай, когда можно отменить благоприятный неправомерный административный акт - если адресат не использовал права, утвержденные или предоставленные административным актом. В этом случае можно сказать, что административный акт не «запущен».

В одном деле рассматривалось решение, которым был отменен административный акт об отчуждении недвижимого имущества, принадлежащего самоуправлению. Решение было обосновано обстоятельством, что земельный участок находится в зоне природного заказника парка природы, потому существует запрет на приватизацию данной территории, поэтому решение было неправомерным, к тому же адресаты не использовали своих прав, вытекающих из решения. Административный суд признал это соответствующим обоснованием.

Второй случай, когда можно отменить благоприятный неправомерный административный акт - случай, когда норма права предусматривает отмену административного акта. Если отмена предусмотрена в норме права, предполагается, что лицо это знает и у него отсутствует правовое доверие, подлежащее защите.

Третий случай - случай, когда административный акт содержит оговорку отмены.

Четвертый случай, когда можно отменить благоприятный неправомерный административный акт - случай, когда оставление административного акта в силе затрагивает существенные интересы общества. Это означает, что в случае если бы административный акт остался в силе, с большой вероятностью наступили бы неблагоприятные для интересов общества или отдельных его членов последствия. Учреждение обязано указать эти последствия в решении об отмене. К тому же, необходимо соразмерить интересы общества и правовое доверие адресата административного акта.

Например, учреждение в декабре 2006 года, рассмотрев заявление предприятия, приняло решение о регистрации растительных сигарет «Honeyrose» в статусе товара, способствующего здоровью, и издало Удостоверение регистрации устройства/ товара, благоприятствующего здоровью, со сроком годности до декабря 2007 года. Но несколько месяцев спустя учреждение получило письмо Рижского центра психиатрии и наркологии, в котором было указано, что вред от веществ, образующихся в результате горения травяных (растительных) сигарет (угарный газ, смола и т.д.) является очень серьезным, так как эти вещества являются причиной заболеваний и смертности от таких заболеваний, как заболевания сердечно-сосудистой системы, инсульт, опухоли и иные заболевания. Поэтому учреждение пришло к выводу, что оставление ранее упомянутого решения в силе затрагивает интересы общества уповать на то, что в сети аптек не будут реализованы опасные для здоровья товары, и приняло решение, которым отменило регистрацию. Административный суд представил оценку правового доверия лица против выгоды общественных интересов и признал решение учреждения правомерным.

Согласно закону адресат имеет право получить ущерб, возникший потому, что учреждение действовало неверно, но это лицо действовало, уповая на дальнейшее существование административного акта.

Также в вышеупомянутом деле коммерсант потребовал возместить недополученную прибыль в размере более 100 тысяч евро, но суд отклонил и этот иск, так как в конкретном деле заявитель не указал учреждению, какой имущественный ущерб был ему причинен и на каких экономических расчетах он обоснован. Суд указал, что аннулирование статуса благоприятствующих здоровью товаров, установленного для растительных сигарет, не ограничило право заявителя распространять их в Латвии и не запретило заявителю продолжать распространение этого продукта в других местах торговли. У заявителя была возможность осуществить разумные действия, чтобы оградить себя от убытков, например, искать другие места торговли для распространения продукта. То, что заявитель не преобразовал свою деятельность и не искал иные места торговли, является главной причиной недополученной прибыли, поэтому заявитель не имеет права на возмещение ущерба в виде недополученной прибыли.

Административный акт можно отменить, если адресат виновен в неправомерности - если адресат добился издания административного акта путем предоставления заведомо ложных сведений, взяточничества, принуждения, угроз или иными неправомерными действиями.

Для того чтобы утверждать, что адресат добился издания административного акта, необходимо осознанное, целенаправленное действие, направленное на издание административного акта. Недобросовестность означает причинное введение учреждения в заблуждение, чтобы воздействовать на выражение воли учреждения. Неправомерные действия должны находиться в причинной связи с изданием административного акта, должно быть оказано воздействие на его содержание. Ничтожные неточности не имеют значения (если бы учреждение издало административный акт и без соответствующего документа).

Например, в одном деле служба поддержки села решила, что крестьянское хозяйство необоснованно получало поддержку, так как собственник подделал письменный договор аренды. Но суд пришел к выводу, что крестьянское хозяйство было вправе использовать землю на основании устного соглашения. Заявитель предоставил ложные сведения только о том, что договор аренды земли заключен в письменном виде, хотя в действительности договор был заключен в устном порядке. Предоставленные заявителем ложные сведения не повлияли на его право на получение поддержки. Заявитель не предоставил таких сведений, которые бы позволили получать поддержку необоснованно.

Второй случай, когда правовое доверие не подлежит защите, - случай, когда неправомерность административного акта настолько очевидна, что адресат акта мог и должен был сознавать это.  Формулировка правовых обстоятельств «должен был сознавать» по причине того, что адресат знал о неправомерности административного акта, является трудно доказуемой. Но, при оценке осознание, нужно оценивать и объективные стандарты, основывающиеся на социальных нормах, образовании лица и т.д.

Например, в одном деле, в котором была обжалована отмена разрешения на строительство, окружной суд указал, что, так как разрешение на строительство было издано заявительнице, не соблюдая требования норм права, а заявительница должна знать действующие законы, заявительница также несет ответственность за несоответствие строительства требованиям норм права. Суд посчитал, что принцип правомерности превалирует над принципом правового доверия, и разрешение на строительство аннулировано обоснованно. Верховный суд не согласился с этой оценкой, указав, что, если бы в каждом случае, когда административный акт оказывается неправомерным, правовое доверие лица было бы отклонено по той причине, что лицо должно само знать нормативные акты, то пришлось бы прийти к выводу, что правовое доверие в отношении административного акта не защищается вовсе. Поэтому суд должен выяснить, насколько четким было применение этих норм и, соответственно - насколько подлежит защите правовое доверие лица к административному акту, изданному строительным управлением.

В Административно-процессуальном законе не установлен срок для отмены акта ввиду вышеупомянутых случаев.

Верховный суд указал, что, если применимые нормативные акты не определяют срок отмены статуса негражданина, было бы несправедливо считать, что данный срок в таком случае является неограниченным. По мнению суда, в этом случае применимы общие правовые принципы. Время, которое прошло с момента издания административного акта, может повлиять на взаимную оценку интересов общества и адресата - чем более длительное время прошло с момента издания административного акта, тем больше правовое доверие подлежит защите.

За дополнительной информацией обращаться: г-н Йорг Пуделька, директор региональной программы GIZ «Содействие правовой государственности в странах Центральной Азии», e-mail: joerg.pudelka@giz.de.

Читайте также

На учениях ОДКБ ликвидирована условная вспышка особо опасной инфекции

18:38, 05 октября 2022

Главный гараж страны: считаем деньги, открываем тайны

12:27, 24 сентября 2022

Исповедь боевика: как начать жизнь с чистого листа

18:33, 09 сентября 2022