Cоветы от гражданского общества

– Вопрос требует обстоятельного ответа, и, я надеюсь, как у меня, так и у моих коллег еще будет возможность более подробно поговорить о каждом из этих законов в отдельнос­ти на различных информационных площадках. По крайней мере, мы это уже запланировали.

Надо подчеркнуть, что законы о доступе к информации и об общественных советах абсолютно новые. До сегодняшнего дня цельного регулирования деятельности в этих сферах не было. То, что есть в других законодательных актах, ограничивается лишь отдельными фрагментами, а пробелы восполняются документами подзаконного уровня. Возьмем, к примеру, общественный совет при МВД. Кроме упоминания о том, что такой совет образуется при органах внутренних дел для осуществления общественного контроля, ни Закон «Об органах внутренних дел», ни другие ничего больше не определяют.

Если же говорить о доступе населения к информации, то законы «О государственных секретах», «Об административных процедурах» и некоторые другие направлены на установление обоснованных ограничений на распространение определенного рода информации, а Закон «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц» на обеспечение востребованного доступа граждан к информации не нацелен.

Поэтому новые законы именно на своем высоком уровне (не постановлений Правительства, приказов министров или акимов) впервые устанавливают и регулируют взаи­модействие органов власти и их представителей с населением, граж­данами по многим чувствительным, значимым вопросам, затрагивающим конституцион­ные права граждан и общественные интересы в целом.

Что касается антикоррупционной сферы, то здесь правоприменители до конца нынешнего года еще будут опираться на действующий Закон «О борьбе с коррупцией», нацеленный больше на пресечение уже совершенных коррупционных преступлений. В корне ситуацию не могли изменить даже многочисленные поправки, вносившиеся в этот закон после 1998 года: он так и не пропитался духом и идеей предотвращения любых коррупционных проявлений в обществе. Именно этим новый закон принципиально отличается от старого.

Одновременную разработку и продвижение этих трех законов считаю закономерной. Будучи взаимосвязанными, они призваны составить основательный законодательный остов для выстраивания всей антикоррупционной системы страны. На этом построены утвержденная Указом Президента Антикоррупционная стратегия РК и принятая партией «Нур Отан» Программа противодействия коррупции, рассчитанные на 2015–2025 годы.

Хочу обратить внимание – все эти три закона могло бы разработать и Правительство в лице конкретных заинтересованных госорганов. Как в большинстве случаев и происходит...

– Я бы так не сказал. Поскольку разработка этих законов была прямо предусмот­рена в упомянутых выше стратегических документах, вне сомнения, законопроекты были бы ими подготовлены. Другое дело, что госорганы постарались бы максимально учесть прежде всего свои ведомственные интересы, что, впрочем, вполне ожидаемо и объяснимо.

В то же время нельзя забывать, что конкретные нормы, вытекающие из целей и задач этих законов, как я уже говорил, затрагивают весьма важные и чувствительные стороны жизни людей, вопросы их настоящего и будущего, качества жизни. Поэтому фракция правящей партии, следуя принципу открытости, привлекая гражданское общество и экспертов, сама взялась за работу и завершила ее в сжатые сроки.

Мы понимали, что именно такая инициа­тива со стороны депутатов может послужить залогом доверия населения к этим очень важным законам, которым отведено особое место в пятой институциональной реформе. У истоков этой инициативы находилась Дарига Назарбаева,­ тогда руководитель фракции и вице-спикер Мажилиса, возглавившая затем рабочую группу по формированию подотчетного государства Национальной комиссии по модернизации.

Не подумайте, что пытаюсь «набить цену», но работа оказалась нелегкой. Впрочем, это было понятно еще до старта, поскольку предстояло двигаться во многом «по целине», вводя в законодательный оборот много новых понятий и определений.

Но коль скоро мы заговорили обо всех трех законах сразу, то нельзя не обратить внимание на следующее важное обстоятельство: поле правового регулирования законов о доступе к информации и об общественных советах гораздо шире и никак не ограничивается только антикоррупционной сферой. По сути, принятие этих двух законов открывает реальные возможности для дальнейшего развития гражданской активности, вовлечения населения в решение общественно значимых вопросов совместно с властью. Принципиально важно то, что с их принятием расширяется законодательная база реализации конституционных прав человека. В частности, имеется в виду статья 20 Основного закона, которая регулирует право каждого «свободно получать и распространять информацию любым, не запрещенным законом, способом».

Подводя черту под ответом на ваш первый вопрос, скажу, что основное предназначение этих законов я лично вижу в обеспечении большей прозрачности и открытости деятельности госорганов. Их появление позволит казахстанцам по-новому взглянуть на собственные права и возможности, улучшит восприятие Казахстана на широкой международной арене.

– Поскольку вы возглавили рабочую группу Мажилиса по рассмотрению проекта закона «Об общественных советах», поговорим о нем. К чему было вообще разрабатывать и принимать этот закон? Разных советов у нас предостаточно, и вроде они работают...

– Действительно, при первом приближении возникает впечатление, что в этой сфере функционирует уже сложившаяся и устраивающая всех система взаимосвязей между государством и обществом. На разных уровнях у нас функционируют многочисленные советы и комиссии, образованные госорганами, в деятельность которых вовлечены представители гражданского общества. Примеров тому множество. Только под эгидой Ассамблеи народа Казахстана действуют 1 370 советов общественного согласия.

Общественные советы созданы при Министерстве внутренних дел, некоторых других госорганах. При акимате Алматы образованы 19 советов и комиссий – Деловой совет, Общественный совет по разрешению социальных конфликтов, Градостроительный и другие.

С другой стороны, цели и задачи этих образований совершенно разные, и их можно назвать «точечными», строго ограниченными, как правило, только одной конкретной тематикой. И поскольку статус и полномочия таких советов на уровне законов не определены, все в итоге оказывается в зависимости от воли руководителя госоргана.

Между тем нельзя не признать, что из года в год растет общественная активность, различные негосударственные структуры объединяются в ассоциации, пытаются коллективными усилиями отстаивать свои права и интересы, заявляют о собственном видении путей повышения качества жизни казахстанцев.

Поэтому само время требует принципиально новых подходов. Нужен самостоятельный институт, который бы выражал мнение гражданского общества по всем наиболее важным, общественно значимым вопросам. Сегодня востребована весомая институционализированная площадка, на которой бы эти вопросы обсуждались властью и общественностью совместно и по ним определялся круг обоснованных решений.

И это была бы площадка для поиска консенсуса интересов, а не противостоя­ния. Все это способствовало бы развитию взаимодействия власти и общества, обеспечению прозрачности деятельности госор­ганов и в итоге – поступательному развитию страны.

– Начну с полномочий общественных советов. К ним закон относит: обсуждение проектов бюджетных программ, проектов стратегических планов, программ развития территорий, проектов государственных и правительственных программ; обсуж­дение отчетов об их реализации и отчетов исполнительных органов о достижении целевых индикаторов; участие в разработке и обсуждении проектов нормативных правовых актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан; рассмотрение обращений физических и юридических лиц по вопросам совершенствования государственного аппарата, обеспечения его прозрачности; разработка и внесение в госорганы предложений по совершенствованию законодательства.

Как видите, все эти вопросы из разряда государственно и общественно значимых. Если говорить об общественном контроле, то следует отметить, что в этом законе впервые прописаны такие важные его формы, как общественный мониторинг, общественное слушание, общественная экспертиза. При правильном применении все эти новые инструменты могут быть весьма эффективными.

Надо заметить, что общественные советы будут образовываться на двух уровнях – республиканском и местном: на республиканском – министерством, агентством совместно с некоммерческими организациями и гражданами, на местном – в виде общественного совета в пределах соответствующей административно-территориальной единицы. К примеру, в столице это будет Общественный совет города Астаны.

Если вы обратили внимание на то, как звучит само наименование совета, то здесь нет упоминания об акимате, как нет и слова «при», что свойственно для ныне существующих общественных структур с учас­тием госорганов и общественнос­ти. Мы считаем этот концептуальный вопрос принципиально важным для того, чтобы ни у власти, ни у населения не складывалось ложного впечатления, что совет является неким «придатком» этой самой власти.

– Данный вопрос неоднократно звучал на первом этапе обсуждения концепции законопроекта, и здесь для всех важна полная ясность. Начну с того, что, если разобраться, общественный совет, создаваемый на местном уровне, по определению не может подменить собой маслихат, как не может и дублировать его дея­тельность. Дело в том, что, будучи органом представительной власти на местах, маслихаты выносят решения, обязательные для исполнения соответствующими госорганами. В то же время общественные советы будут иметь статус консультативно-совещательного, наблюдательного органа, который вырабатывает только рекомендации. В этом принципиальная разница между ними.

Но рекомендации рекомендациям рознь. И не только по своему качественному содержанию. К сожалению, нередко их просто игнорируют. Однако рекомендации общественного совета будут строго обязательными для рассмот­рения госорганами, которые принимают по ним предусмот­ренные законодательством решения и дают мотивированные ответы. Это очень важная, концептуальная норма закона, которая должна помочь выстроить такие отношения между граж­данским обществом и госорганами, когда последние не смогут игнорировать мнение общественности, а в переписке использовать отписки.

Нельзя сбрасывать со счетов и то, что представительство гражданского общества в самом общественном совете будет составлять не менее двух третей от общего числа их членов, а это позволит обеспечить компетентность представительства по всем вопросам, относящимся к полномочиям структуры.

Соответственно, до одной трети списочного состава общественного совета будет приходиться на представителей госорганов, депутатов различных уровней. В ходе дискуссий по концепции документа все пришли к мнению, что без участия руководителей и иных компетентных представителей госорганов, доподлинно знающих конкретную обстановку в каждом секторе и механизмы практического решения вопросов, здесь не обойтись. К тому же согласованные с ними меры способны подвигнуть к достижению желаемого всеми результата. О том, что институт общественных советов – это площадка для диалога и дискуссий, поиска консенсуса, я уже выше говорил.

В то же время нельзя допускать ситуаций, когда госорганы могли бы пытаться прикрыться рекомендациями общественного совета для продвижения каких-то решений и проектов, не согласующихся с законами и интересами развития страны. В связи с этим в новом законе предус­мотрена вполне ясная, недвусмыс­ленная норма. Суть ее в том, что вся ответственность за социально-экономическое развитие и состояние дел в соответствующем регионе, отрасли, сфере деятельности не может быть возложена на общественный совет и остается за госорганами.

Учитывая задачи и требования, которые поставлены в Плане нации «100 конкретных шагов», в стратегических документах страны перед властью, полагаю, что государственные органы должны быть заинтересованы в создании эффективных общественных советов. Их конструктивная работа, предметные дискуссии будут способствовать обоснованному принятию всесторонне проработанных решений. Мое мнение: деятельность института общественных советов способна облегчить принятие решений, в том чис­ле на местном уровне – маслихатами, учитывающими интересы населения, и подключить затем возможности и потенциал самого гражданского общества на всех этапах реализации.

Добавлю к своему ответу, что на уровне села, поселка, сельского округа, города районного значения, то есть, по сути, там, где у нас нет маслихатов, общественные советы создаваться не будут. Их функции возлагаются на существующие сегодня собрания местного сообщества, избираемые сходом. Сделано это для того, чтобы не создавать новых структур там, где власть для населения наиболее доступна, а само население малочисленно и его активная часть не так велика, чтобы можно было на альтернативной основе с учетом последующих периодических ротаций избирать членов общественного совета. Думаем, что такой подход на сегодня наиболее оптимален.

– Вы упоминали о ротации членов общественного совета. Как планируется ее проводить? Как образуется совет и кто, по вашему мнению, должен возглавить такие структуры?

– Начну с того, что закон преду­сматривает наиболее объективный механизм образования совета. В его основе – наличие только совместной инициативы центрального исполнительного органа или акимата и гражданского общества, обычных казахстанцев. В случае когда есть такая инициатива, образуется рабочая группа по формированию общественного совета с участием представителей госорганов и общественности. Механизм соз­дания рабочей группы в законе расписан.

Люди с практикой легко представят себе, что создание совета – это не одномоментный акт. В каждом случае будет необходимость определиться кругу заинтересованных ключевых фигур из сектора граж­данского общества, который войдет вначале в состав рабочей группы, а затем и в сам совет. При этом первый решительный шаг в этом направлении должен сделать, на мой взгляд, гос­орган. Без этого много времени и усилий будет потрачено на преодоление общей инерции как со стороны общества, так и госоргана.

Председатель совета избирается из числа известных общественных деятелей, не состоящих на государственной службе. Это положение также вошло в концепцию закона. И если в части того, что руководитель совета не должен состоять на госслужбе, все и так, думаю, понятно, то в отношении известных общественных деятелей дискуссии возникали. Но здесь мы не видим никакой дискриминации.

Опыт показывает, что эффективно руководить общественными структурами, призванными тесно взаимодействовать с госорганами, смогут люди с опытом соответствующей общественно-политической работы, известные обществу, в том числе исполнительной власти, своими достойными делами. Здесь нет никакого намека на то, что кто-то хороший либо плохой. Заметьте, возрастная планка для членов совета намеренно снижена до 18 лет, в связи с чем мы ожидаем, что в состав общественного совета войдут активные представители студенческой среды, блогеры, молодые специалисты и многие другие, которым еще предстоит обрести тот опыт, о котором я сейчас говорю. Поэтому во главу угла надо ставить интересы общего дела и каждому общественному совету выбрать одного достойного среди известных обществу (стране, региону) людей.

Закон ограничивает срок деятельности такого совета тремя годами, по истечении которого должны состояться выборы. На взгляд разработчиков, такой механизм ротации при правильной организации деятельности совета способен превратить этот институт в реальную школу подготовки грамотных общественных активистов, из числа которых потом и могли бы вырастать будущие депутаты местного и республиканского парламента, известные общественные и государственные деятели, словом, полезные для страны люди.

Механизм ротации должен стать и инструментом постоянного обновления состава общественного совета, чтобы люди в нем не засиживались, а работа не застаивалась. Но это никак не исключает того, что самые эффективные представители нашего общества могут неограниченное количество раз работать в составе такого совета.

– Этот вопрос также напрямую связан с концепцией закона. На начальном этапе разработки законопроекта отдельными участниками дискуссий ставился вопрос о том, чтобы сделать работу в общественном совете оплачиваемой. Однако наша позиция осталась неизменной: выражать мнение гражданского общества по общественно значимым вопросам (а в этом и заключается цель деятельности общественных советов) «за деньги» нельзя. В противном случае, как убедительно считает один из разработчиков закона депутат Мажилиса Куаныш

Султанов, мы вернемся к известным временам народного контроля, существовавшего при советской власти, который, несмотря на свое название, ничем не отличался от госаппарата. Но это совсем не то, к чему мы должны стремиться. Поэтому в числе пяти принципов, на которых должны строиться общественные советы, первым назван принцип их деятельности на общественных началах.

– Каждый совет будет действовать автономно, то есть в республике не будет их вертикальной либо иной какой-то подчиненности. Словом, ни один совет не подчинен и не подотчетен другому. В то же время предусмотрено положение, в соответствии с которым в пределах своих полномочий члены общественного совета с правом совещательного голоса могут участвовать в деятельности иных общественных советов, а на местном уровне, кроме того, председатель общественного совета района, города областного значения вправе входить в состав общественного совета области, города республиканского значения, столицы. Это сделано для того, чтобы вне внимания конкретного общественного совета не оставались интересы других общественных советов, когда учет этих интересов обязателен.

Что касается самостоятельности, то этот принцип реализован прежде всего через практическую независимость от воли госорганов вырабатываемых общественным советом рекомендаций и выносимых оценок. В связи с этим надо отметить, что практика отчетов акимов перед населением в законе получила новое развитие и распространена теперь на первых руководителей государст­венных органов республиканского уровня. При этом заслушивание отчета о результатах работы госоргана будет происходить отныне в виде публичного обсуждения на заседании общественного совета с возможной трансляцией через СМИ.

Люди, понимающие смысл таких отчетов, не сомневаюсь, оценят обязательное появление в повестке заседания после доклада первого руководителя госоргана республиканского уровня содоклада председателя общественного совета, а на территориях – после доклада акима – содокладов секретаря маслихата и председателя общественного совета. И что немаловажно, отчет будет считаться принятым, если за него проголосуют более половины присутствующих участников заседания. Разве во всем этом нет самостоятельности общественного совета?

– Да, много нового и интересного, к тому же ваши доводы звучат убедительно. Тем не менее среди первых откликов на этот закон в социальных сетях встречались и весьма пессимис­тичные. Некоторые даже говорят, что эти советы созданы для власти...

– Могу допускать, что люди попросту еще не успели ознакомиться с текстом и продолжают смотреть на новую ситуацию через призму отдельных действующих советов и комиссий. На этот счет я уже высказался. Односложный ответ на ваш вопрос может запутать и дать пищу для ошибочных суждений. Поэтому отвечу так. Здесь я вижу несколько важных составляющих. Начну с того, что с принятием закона эти общественные образования получат весомый статус, соответствующие ему полномочия и высокий уровень легитимности перед госорганами и организациями, что, согласитесь, немаловажно.

Говоря прямо, советы будут признавать и с ними будут считаться. За счет чего это будет происходить, я уже достаточно подробно рассказал. Могу только добавить, что важное значение играет и то, что советы будут создаваться только по совместной инициативе госоргана с гражданским обществом. И потом, сами же представители госорганов будут вырабатывать решения вместе с общественностью.

Мне представляется, что мудрые руководители, учитывающие прежде всего интересы порученного им дела, увидят много пользы от собственного участия в деятельности такого совета. Компетент­ный по своему составу общественный совет будет способен вырабатывать рекомендации, к которым, я уверен, власти будут прислушиваться. Никто ведь не исключает, что на повестке дня могут оказаться и непопулярные в обществе решения, а их без достижения консенсуса с населением не решить.

Поэтому общественные советы сегодня нужны власти.

– Вопрос так не ставится. Новый закон деятельность этих комиссий и советов не регулирует, и потому они могут продолжать деятельность. Другое дело, что теперь ни один из них не может называться общественным советом и обладать в полном объеме полномочиями, установленными законом. Чтобы избежать кривотолков, рассмотрим ситуацию опять же на примере МВД. Так, до 1 января 2016 года ныне действующий при этом министерстве общественный совет должен сложить полномочия. Потребуется совместная инициатива МВД и некоммерческих организаций, граждан, позволяющая вначале образовать рабочую группу, которая затем и поможет сформировать состав нового общественного совета.

На основе Типового положения об общественном совете, которое к тому времени своим постановлением должно утвердить Правительство, рабочая группа разработает положение об образуемом общественном совете. Вот это конкретное положение и состав общественного совета затем требуется утвердить приказом МВД. Кстати, такая практика формирования структур с участием представителей гражданского общества характерна для многих стран ОЭСР.

Что касается наименования общественного совета, то он никак не может быть «при МВД». На этот счет мы уже говорили. Возможный вариант наименования, который могу предложить для обсуждения, – общественный совет по вопросам деятельности органов внутренних дел. Но это уже пусть решают рабочая группа и в конечном счете сам общественный совет. Коль скоро наш пример коснулся МВД, будет правильным сказать и о судьбе ныне существую­щих общественных советов при территориальных департаментах и департаменте на транспорте.

Общественных советов, регулируемых данным законом, на этом уровне быть не должно. Посудите сами, не может же министр внут­ренних дел по меньшей мере два раза в год (а скорее всего, гораздо больше) объезжать 17 упомянутых департаментов, чтобы обсуждать стратегические проектные документы отрасли, получать «добро», а затем всякий раз отчитываться о реализации. Это физически невозможно, да и целесо­образности никакой нет. Однако постоян­ные контакты с населением, учитывая многочисленные функции полиции на местах, затрагивающие права граждан, все же необходимы.

Поэтому общественные советы при ДВД могут быть преобразованы в «советы» или «советы общественности» и продолжать действовать в прежнем режиме, рассматривая текущие вопросы деятельности органов внутренних дел на местах, жалобы граждан на действия полицейских и так далее. Есть и другое немаловажное обстоятельство – с начала следующего года в республике соз­дается местная полиция. Исходя из всего здесь сказанного, полагаю, что будет вполне обоснованным и логичным руководителям органов внутренних дел на местах участвовать в деятельности общественных советов, создаваемых на местном уровне (в области, районе и т. д.).

В завершение хотелось бы сказать, что в любом случае будет правильным, соз­давая новое, не ломать то, что работает, а там – жизнь покажет.