Будет ли принят законопроект о недискриминационном доступе в РФ
Pixabay
Отношения операторов связи и управляющих компаний остаются в ситуации правовой неопределенности. Безуспешные попытки изменить ее и создать понятные правила игры предпринимались на протяжении всего прошлого десятилетия.
Сейчас кажется, что отрасль как никогда близка к принятию законопроекта о недискриминационном доступе. «Телеспутник» вспомнил хронологию борьбы за право операторов размещать свое оборудование в многоквартирных домах и попытался понять, насколько высоки шансы, что законопроект о недискриминационном доступе, который внесли в Госдуму полтора года назад, в итоге подпишет президент.
БЕЗ ПРАВА ДОСТУПА
Сейчас отношения операторов связи и управляющих компаний регулируются статьей 44 Жилищного кодекса РФ. Из нее следует, что вопрос о допуске оператора к инфраструктуре многоквартирного дома решается на общем собрании собственников помещений: чтобы решение было положительным, за него должны проголосовать не менее двух третей собственников.
В реальности провести общее собрание жильцов и получить от них необходимое одобрение практически нереально — людям некогда ходить на такие встречи, рассказывает глава юридической компании «ОрдерКом» Дмитрий Галушко. Это приводит к тому, что недобросовестные управляющие компании (УК) требуют заключения договоров с ними или компаниями-прокладками за право размещать оборудование связи и, соответственно, предоставлять жильцам домов услуги связи.
УК могут оказывать серьезное влияние на отношения оператора и конечных пользователей, проживающих в многоквартирном доме (МКД). Очень часто операторы связи сталкиваются с непрозрачными и необоснованными требованиями УК при размещении сетей связи, вплоть до создания препятствий доступу к законно размещенному оборудованию, и даже есть случаи его демонтажа, сетуют в пресс-службе «Ростелекома».
«Де-юре УК не имеет право разрешать или запрещать работать операторам связи. Де-факто происходит разное», — отметил Андрей Хаскин, автор блога «Телеком-Cобака», в котором неоднократно освещалась проблема недискриминационного доступа операторов в жилые дома. Под «разным» можно понимать и требование УК платить по 50—100 рублей за один положительный голос жильца за право оператора войти в дом. О такой практике упоминалось в материалах рабочей группы «Связь и ИТ» экспертного совета при правительстве. Позже УК стали требовать от провайдеров определенный месячный платеж. В 2017 году Национальная ассоциация домовых инфокоммуникационных сетей подсчитала, что ежегодно российские операторы платят управляющим компаниям за размещение оборудования не менее 2,5 млрд рублей.
По сведениям директора Ассоциации телекоммуникационных операторов (АСТО) Алексея Леонтьева, сейчас «взносы» операторов в адрес управляющих компаний составляют 20–40% от всех средств, которые они расходуют на поддержание сетей связи. «Это достаточно большие деньги, которые могли бы быть направлены на модернизацию сети», — уверен Леонтьев. Он также рассказал, что ранее АСТО фиксировала максимальную стоимость в 3 тыс. рублей за размещение единицы оборудования в инфраструктуре дома, сейчас эта сумма может достигать 15 тыс. рублей.
В ДОСТУПЕ ОТКАЗАНО
Отрасль на протяжении почти 10 лет пыталась изменить ситуацию, когда операторам для доступа в МКД приходится тем или иным способом платить УК. Еще в 2013 году директор департамента государственной политики в области СМИ Минкомсвязи Екатерина Ларина на пленарном заседании NATEXPO предлагала гарантировать операторам бесплатный доступ в жилые дома и таким образом компенсировать им обязательство по вещанию телеканалов второго мультиплекса.
Какого-либо развития это предложение не получило. Зато в апреле 2015 года стало известно, что законопроект о недискриминационном доступе операторов в дома разработала Минкомсвязь. Об этом рассказал представитель ведомства Михаил Быковский на конференции «Телеком-2015». Сам закон был опубликован только зимой следующего года — через несколько дней после того, как Владимир Путин поручил «представить предложения по обеспечению недискриминационного доступа операторов связи в многоквартирные жилые дома».
В пояснительной записке к тому законопроекту говорилось, что получение информации — конституционное право каждого гражданина РФ. Однако реализация этого права требует проведения общего собрания жильцов и получения двух третей голосов, что весьма затруднительно. Поэтому законопроект исключал необходимость получения разрешения жильцов на размещение оборудования в инфраструктуре жилого дома. Участники рынка связи в целом поддержали документ. Даже несмотря на то, что в нем была прописан пункт, согласно которому «собственник недвижимости вправе требовать от организации связи соразмерную плату за пользование этим имуществом, если иное не предусмотрено федеральными законами».
Весной 2017 года законопроект получил отрицательное заключение государственно-правового управления президента РФ. В Минкомсвязи посчитали, что его переработка согласно замечаниям лишит документ смысла. Однако через несколько месяцев министерство снова взялось за разработку законопроекта о недискриминационном доступе, который предполагал, что оператор сможет размещать оборудование в общедомовой инфраструктуре, если заключит договор с собственником помещения. После этого в течение года какой-либо информации о подобных поправках не появлялось.
Алексей Леонтьев, директор Ассоциации телекоммуникационных операторов: «Так как нет четкого законодательного регулирования статуса операторского оборудования, трактовка судов зависит от судебной практики. С 2017 по вторую половину 2018 года трактовки судов, в том числе Верховного суда, были в целом в очень позитивном для операторов ключе. Суды формулировали, что размещение оборудования не является использованием помещений и что для этого достаточно решения собственника. И многие считали, что если суды выносят такие решения, то и регулирующий закон особо не нужен.
Все изменилось в середине 2018 года, когда Верховный суд, а за ним и все остальные, поменяли формулировки ровно на противоположные. Сначала оператор не должен проводить собрание жильцов, а теперь — должен. И получилось, что многие операторы, которые выстраивали свою политику, понимая, что они могут общаться с УК в формате “мы тебе не платим, потому что не должны”, оказались в дураках. Суды стали трактовать так, что операторы должны выполнять требования УК, если нет решения собрания собственников, где черным по белому написано, что вот с этого оператора они денег брать не будут и ему можно размещаться бесплатно. Были случаи, когда первую инстанцию мы выигрываем, а вторая инстанция это решение отменяет и говорит: решение Верховного суда все изменило, теперь мы смотрим на это дело ровно наоборот, месяц назад мы бы выиграли это дело.
До 2018 года 80–90% судебных споров операторов с УК по вопросам взимания платы или демонтажа оборудования заканчивались в пользу первого. Проигрывались преимущественно дела, которые касались взыскания задолженности по договорам — когда оператор заключал договор с УК и потом переставал по нему платить.
НОВАЯ НАДЕЖДА
О законопроекте снова заговорили в ноябре 2018-го, когда стало известно, что его новую версию разработала рабочая группа «Связь и ИТ» экспертного совета при правительстве. В декабре его внесли в Госдуму сенаторы Андрей Клишас, Дмитрий Мезенцев, Олег Мельниченко и Людмила Бокова (с января 2020 года занимает пост заместителя главы Минкомсвязи). Документ вносит поправки в закон «О связи», Жилищный кодекс и Градостроительный кодекс. Если законопроект примут, то операторам не надо ждать решения собственников жилья: для входа в дом будет достаточно заявления от одного владельца квартиры. Собрание собственников может принять решение о запрете размещения оборудования оператора или демонтаже уже установленного.
«Суть поправок состоит в том, что мы предлагаем исключить управляющую компанию из цепочки, которая принимает решение [о допуске оператора в дом]. За УК останутся согласование технических условий по проекту размещения оборудования связи и контроль за тем, чтобы оператор что-то не повредил, ведение журнала выдачи ключей и так далее», — рассказывает куратор рабочей группы «Связь и ИТ» Ирина Левова.
Из текущей редакции законопроекта также исключен внесенный ранее пункт, согласно которому УК готовили технический проект условия размещения оборудования. Как рассказала Ирина Левова, представители УК на площадке экспертного совета говорили, что эти функции им не свойственны. При этом звучало предложение, чтобы УК отдавали эту работу подрядчику и брали за это деньги с операторов. Однако на это была предложена другая конструкция, при которой такой проект готовится на стороне операторов. Это сделано для того, чтобы операторы при любом раскладе не вступали в денежные отношения с УК и получали доступ в дом на безвозмездной основе. «УК получает деньги от жильцов и выполняет свои функции — комплексное обеспечение хозяйственной деятельности. Если УК будет брать деньги с операторов, то получается, что оно ведет параллельную деятельность, взимая плату с третьих лиц, чтобы обеспечить услуги своим жильцам. Это был бы некий правовой нонсенс», — рассуждает Ирина Левова.
Контроль за тем, чтобы УК не препятствовали доступу операторов в жилые дома, возлагается на ФАС, следует из законопроекта. Сейчас ведомство лишено этой возможности, потому что не уполномочено рассматривать дела компаний, оборот которых меньше 400 млн руб. По словам Левовой, это позволяет застройщикам, которые хотят поставить единственного оператора в новый жилой комплекс, создавать дочернюю компанию, оборот которой ниже этого значения, и фактически на несколько лет установить монополию. Раньше ФАС не могла реагировать на жалобы жильцов при возникновении такой ситуации, но после принятия закона ведомство сможет разбираться во всех случаях, когда УК препятствуют доступу оператора в МКД.
Законопроект также дополнят уже разработанные постановления правительства, которые прописывают порядок того, как и каким образом осуществляется доступ к инфраструктуре связи, а также зоны ответственности оператора и УК. Ссылки на эти постановления планируются добавить в законопроект ко второму чтению, рассказала Ирина Левова.
СДЕРЖАННЫЙ ОПТИМИЗМ
Операторы связи поддерживают внесенный в Госдуму законопроект и ожидают его скорейшего принятия. «Мы поддерживаем концепцию ранее внесенного законопроекта, где отражено, что для доступа оператора связи к общедомовому имуществу для размещения сетей связи достаточно лишь заявления абонента-жителя без необходимости получения 2/3 согласий собственников и навязывания заключения договора с управляющей компанией на непонятные услуги», — комментирует пресс-служба «ВымпелКома».
Однако законопроект так и не прошел первое чтение, хотя сенаторы внесли его в Госдуму еще полтора года назад. Активно против поправок в нынешнем виде выступает комитет Госдумы по жилищной политике и ЖКХ, который год назад создал рабочую группу для их доработок. В декабре 2019 «Коммерсант» писал, что комитет разработал свой законопроект, который подразумевает, что операторы должны платить УК за электроэнергию и содержание помещений, где размещается оборудование. Тогда же первый зампред комитета Сергей Пахомов открыто высказался, что операторов нельзя безвозмездно допускать к общедомовому имуществу. В начале 2019 года Андрей Чибис, который на тот момент был заместителем главы Минстроя, на своей странице в Facebook опубликовал проект правил доступа операторов в МКД. Один из его пунктов также подразумевал, что стороны должны заключать возмездный договор.
По словам Ирины Левовой, управляющие компании настаивают на сохранении текущего положения. Либо, если вносить изменения в закон, то таким образом, чтобы было возможно создание типового договора между УК и операторами. «Управляющие компании эту практику взимания платы, конечно, хотели бы сохранить», — уверена она.
«У меня очень сдержанный оптимизм относительно возможности принятия этого законопроекта», — признался Алексей Леонтьев. Он вспоминает ситуацию с самым первым законом о недискриминационном доступе, принятия которого очень ждали, и поэтому «сейчас осторожнее смотрит на эти дела». В пользу того, что у нового законопроекта больше, чем у предшественника, шансов быть принятым, говорит его гораздо более высокая проработанность и точность формулировок, считает Леонтьев.
Кроме того, в начале июня вышло поручение президента РФ Владимира Путина, направленное на обеспечение доступа операторов связи к инфраструктуре многоквартирных домов, и поэтому закон должен пройти, уверена Ирина Левова. «Правительство целиком и полностью его поддерживает: Минсвязь, Минэк, ФАС. Насколько мне известно, были консультации с администрацией президента, и там это регулирование тоже поддерживается. У нас основной затык — в профильном комитете Государственной думы. Они просто не пускают проект дальше или настаивают на том, что у УК должны быть полномочия на заключения договоров с операторами», — рассказывает куратор рабочей группы «Связи и ИТ».
Дмитрий Галушко считает, что перспективы у законопроекта есть. Способствовать его принятию может не только поручение президента, но и введенный в связи с COVID-19 режим самоизоляции, когда вырос трафик сетей операторов связи. «Но в каком виде в итоге будет принят закон — неизвестно», — подчеркивает юрист.
