Ориентиры конкурентного законодательства (С.Жумангарин, председатель Комитета по регулированию естественных монополий и защите конкуренции МНЭ)
Фото: zakon.kz
Ориентиры конкурентного законодательства
Серик Жумангарин,
председатель Комитета по регулированию
естественных монополий и защите конкуренции МНЭ
Политика в области защиты конкуренции является неотъемлемой частью государственной политики. Ее основная цель - сокращение экономической неэффективности, которая является следствием неконкурентного поведения.
В связи с этим законы и политика по защите конкуренции должны быть направлены в первую очередь на регулирование неконкурентного поведения и монополистической деятельности, пресечение злостных ограничений конкуренции, создание рыночных условий для функционирования товарных рынков (в том числе посредством снижения барьеров, препятствующих рыночной конкуренции), сокращение вмешательства государства в предпринимательскую деятельность.
В рыночной экономике существует опасность того, что участники конкурентной борьбы попытаются уклониться от обязательных норм и рисков, связанных со свободной конкуренцией, прибегая, например, к сговору о ценах или имитации товарных знаков. Поэтому государство законами регламентирует правила конкуренции, тем самым гарантируя условия для ее защиты и развития. И в этом смысле к главным плюсам конкуренции, с точки зрения, прежде всего, предпринимателя, относится возможность ее регулирования со стороны государства, поскольку сам рынок не может защитить себя. Таким образом, антимонопольное регулирование - это часть государственного регулирования, основная цель которого - создание условий для справедливой торговли и функционирования внутреннего рынка.
Основы конкурентного права в Республике Казахстан были заложены 11 июня 1991 года, когда был принят первый Закон «О развитии конкуренции и ограничении монополистической деятельности». Этот закон заложил основные базовые подходы к регулированию монополий, недопущению недобросовестной конкуренции, антиконкурентных действий государственных органов. В этот же период создан первый антимонопольный орган Казахстана - Государственный комитет Казахской ССР по поддержке новых экономических структур и ограничению монополистической деятельности.
В последующие годы конкурентное право эволюционировало, вбирая в себя лучшую международную практику в области антимонопольного регулирования. За 25 лет законодательство о конкуренции претерпело целый ряд изменений, продиктованных самой жизнью. С одной стороны, создавая условия для развития предпринимательской деятельности и развития конкуренции, с другой - государство установило более строгий контроль за поведением субъектов предпринимательства на товарных рынках, а также определило меры антимонопольного воздействия.
Безусловно, система антимонопольного регулирования не должна отставать от развития и преобразования экономики, необходимо учитывать глобализацию мировой торговли, открытость экономических границ, а также появление новых форм ведения бизнеса. Поэтому, исходя из необходимости адаптации к быстро изменяющимся социально-экономическим условиям и новым функциональным потребностям, антимонопольное законодательство необходимо постоянно совершенствовать.
2015 год стал переломным в развитии конкурентной политики, поскольку в этот период были приняты важные для государства решения, направленные на либерализацию законодательства, в том числе упрощение антимонопольного регулирования. Так, в апреле 2015 года в конкурентную практику внедрены принципы Yellow Pages Rule, суть которых заключается в том, что для поддержания здоровой конкурентной среды необходимо ограничить создание дочерних структур госкомпаниями и не допускать вмешательства государства в те сферы экономики, где представлен бизнес.
Кроме того, путем законодательных изменений усилена роль антимонопольного органа. Теперь для расширения и (или) изменения осуществляемых видов деятельности госпредприятиями и юрлицами с участием государства (более 50%) потребуется получить предварительное согласие антимонопольного органа. Также по результатам ежегодно проведенных анализов было предусмотрено право антимонопольного органа формировать перечень субъектов квазигосударственного сектора, подлежащих передаче в конкурентную среду.
Одновременно в рамках поправок в Закон «О конкуренции», принятых 5 мая 2015 года, были предусмотрены нормы, направленные на упрощение ведения бизнеса, снижение нагрузки на бизнес, сокращение форм и сроков отчетности.
Знаковым событием стало выступление Главы государства на XVI съезде партии «Нур Отан» и XXII сессии Ассамблеи народа Казахстана, в рамках которого Президентом РК был представлен План нации «100 конкретных шагов по реализации Пяти институциональных реформ», направленных на укрепление государственности в условиях мирового геополитического и экономического кризиса. Одним из шагов данного плана (53-й) Главой государства была определена необходимость изменения концепции работы антимонопольной службы и ее приведение в соответствие со стандартами ОЭСР.
Кроме того, в своем очередном Послании народу Казахстана от 30 ноября 2015 года «Казахстан в новой глобальной реальности: рост, реформы, развитие» Глава государства обозначил важность усиления антимонопольной деятельности и необходимость проведения реформ в рамках создания условий для свободной и здоровой конкуренции. Для реализации поставленных задач было принято решение о двухэтапном подходе по приведению законодательства РК в области защиты конкуренции в соответствие со стандартами ОЭСР.
На первом этапе в октябре прошлого года Глава государства Нурсултан Назарбаев подписал Предпринимательский кодекс РК, в который были имплементированы нормы Закона РК «О конкуренции», а также предусмотрены новшества, направленные на либерализацию антимонопольного регулирования, приведение норм действующего антимонопольного законодательства с учетом его целей и задач в соответствие с лучшей мировой практикой, снижение административных барьеров и административной нагрузки на бизнес в целях стимулирования роста и укрупнения субъектов бизнеса.
К числу основных новшеств, начавших действовать с 1 января 2016 года, можно отнести следующие:
1) Реестр доминантов будет вестись только в отношении субъектов регулируемых (высококонцентрированных) рынков в области железнодорожного транспорта, электро- и теплоэнергетики, производства нефтепродуктов, транспортировки нефти, гражданской авиации, портовой деятельности, телекоммуникаций и почтовой связи, а также газа (с 1 января 2017 года реестр вообще будет отменен, как и ценовое регулирование на таких регулируемых рынках, поскольку данные инструменты заменяются инструментами антимонопольного регулирования). В результате данная мера, с одной стороны, позволила снизить нагрузку на бизнес (поскольку реестр сокращен на 660 субъектов и в нем состоят 254 субъекта регулируемого рынка), с другой - обеспечила защиту конкуренции и позволяет выявлять и пресекать злоупотребления субъектов рынка своим фактическим доминирующим положением (ранее нормы антимонопольного законодательства этого не позволяли, поскольку меры антимонопольного реагирования не могли быть применены к субъекту, фактически занимающему доминирующее положение на рынке и нарушившему законодательство, но включенному в реестр);
2) введен институт коллегиального органа (Согласительной комиссии) при антимонопольном органе. Создание Согласительной комиссии является одним из основных нововведений, реализуемых в соответствии с поручением Президента РК - модернизировать деятельность антимонопольной службы в соответствии со стандартами ОЭСР и обеспечить прозрачность и объективность при принятии решений;
3) антимонопольный орган наделен полномочиями вносить предписания в адрес государственных органов о необходимости обеспечения (развития) конкуренции. Эта мера направлена на создание условий для благоприятной конкурентной среды, устранение барьеров на рынках и обеспечение защиты конкуренции. К первым результатам можно отнести внесенные в начале 2016 года предписания о необходимости развития конкуренции Министерства по инвестициям и развитию и МВД;
4) введен институт предварительного рассмотрения проекта соглашения субъектов рынка. С введением данной нормы у субъекта рынка появилась возможность перед осуществлением соглашений обратиться в антимонопольный орган для предварительного рассмотрения последним проекта соглашения на предмет наличия или отсутствия положений, противоречащих антимонопольному законодательству или приводящих к ограничению конкуренции.
Внедрение инструмента предварительного рассмотрения соглашения является распространенной мировой практикой, превентивной мерой предупреждения нарушений и способствует лучшему пониманию субъектами рынка норм антимонопольного законодательства;
5) в интересах субъектов рынков дополнительно к «предостережению» введен институт предупреждения (уведомление о наличии в действиях (бездействии) субъекта рынка нарушений). Таким образом, у субъектов рынка появилась возможность на этапе предупредительных мер, без проведения расследования и привлечения к ответственности, вернуться в правовое русло и продолжить свою деятельность без ущерба для себя.
В настоящее время ведется работа по совершенствованию антимонопольного законодательства в рамках второго этапа. В частности, разработан проект закона, предусматривающий внесение поправок в ПК и иные законы (в настоящее время внесен на рассмотрение в Правительство РК).
Учитывая проведенный представителями ОЭСР обзор антимонопольного законодательства РК, предполагается внесение системных изменений и дополнений в ПК, а также ряд законодательных актов, направленных на пересмотр базовых принципов работы антимонопольного органа.
К основным поправкам, предусмотренным законопроектом, относятся следующие:
- внедрение эффективных инструментов для проведения расследований по фактам нарушений антимонопольного законодательства. Например, предлагается сократить срок утверждения заключения по итогам расследования до 10 календарных дней;
- изменение подходов к государственному контролю за экономической концентрацией. В частности, рассмотрение ходатайств о даче согласия на экономическую концентрацию, которые не имеют влияния на уровень конкуренции, будет осуществляться в течение 30 календарных дней. При этом в случае наличия признаков установления рыночной власти по результатам совершения сделки будет проводиться более детальный анализ состояния конкуренции на предмет установления ее возможных последствий на товарный рынок и наличия признаков ограничения конкуренции в сроки более одного месяца (при этом при рассмотрении материалов совершаемой сделки могут запрашиваться мнения экспертов и иных заинтересованных лиц, независимых агентств, представителей конкурентов или потребителей такой компании);
- приведение подходов к применению запретов в отношении антиконкурентных соглашений в соответствие с лучшей мировой практикой. Законопроектом предусмотрены изменения и дополнения, вытекающие из рекомендаций ОЭСР, в отношении изъятий к антиконкурентным соглашениям и согласованным действиям. В частности, поправки предусматривают распространение норм антимонопольного законодательства на соглашения об осуществлении исключительных прав (на объекты интеллектуальной собственности), если такие соглашения носят антиконкурентный характер и могут создавать угрозу для конкуренции;
- внедрение института антимонопольного комплаенса как инструмента профилактики в целом и в целях минимизации рисков совершения нарушений антимонопольного законодательства. Преимуществами внедрения данного института являются предупреждение нарушений на раннем этапе. По сути, комплаенс - это система управления рисками, ведь законодательство в области защиты конкуренции включает много рисков - при злоупотреблении доминирующим или монопольным положением, недобросовестной конкуренции;
- изменение подходов к признанию доминирующего положения субъекта рынка. В рамках предложенных поправок конкретизируется понятие доминирующего положения, исходя из наличия рыночной власти субъекта рынка, а также случаи признания доминирующего положения финансовых организаций. Кроме того, в связи с неоднозначной практикой его толкования из качественных характеристик доминирования исключается такое обстоятельство, как информация о цене и (или) об условиях реализации этого товара на соответствующем товарном рынке;
- совершенствование подходов в части определения монопольно высокой и низкой цены.
Наряду с вышеперечисленными основными поправками законопроектом предусмотрено совершенствование функционирования субъектов квазигосударственного сектора.
Следует отметить, что в октябре 2015 года в Париже делегация из представителей комитета приняла участие в Глобальном форуме по конкуренции ОЭСР, где был представлен экспертный обзор казахстанского законодательства. В презентации казахстанского законодательства приняли участие представители 64 стран. Участники форума высоко оценили конкурентное право Республики Казахстан.
В целом законопроект учитывает лучший мировой опыт и практику антимонопольного регулирования. Внесение поправок в действующее законодательство не только позволит усилить институциональную роль антимонопольного органа РК, но и создаст условия для дальнейшего совершенствования антимонопольного законодательства, что, в свою очередь, окажет положительный эффект на уровень конкуренции на внутренних рынках и состояние экономики страны в целом.
