К вопросу доступа инвалидов к нормативным правовым актам (Уакпаев Бауржан Султанович, директор Института гуманитарных исследований и проектов)
Фото: zakon.kz
К вопросу доступа инвалидов к нормативным правовым актам
Уакпаев Бауржан Султанович,
директор
Института гуманитарных исследований и проектов
Данная статья подготовлена в целях реализации проекта «Безбарьерная информационная среда» в рамках программы «Инициатива в поддержку эффективного управления» в Казахстане» при поддержке Агентства США по Международному Развитию (USAID) и Фонда Евразия Центральной Азии.
Формирование правового государства и гражданского общества является одним из ключевых факторов повышения конкурентоспособности Республики Казахстан на современном этапе. При этом важной составляющей успеха является деятельность государственных органов по созданию эффективной системы информирования о принятых нормативных правовых актах и обеспечению доступа к ним посредством официального опубликования, в том числе на официальных интернет-ресурсах.
Как показывает мировая практика, при выстраивании такой работы должны учитываться интересы всех групп и слоев населения, в том числе лиц, имеющих затруднения при восприятии информации.
Системы информирования посредством официального опубликования, в том числе на интернет-ресурсах не должна создавать новые информационные барьеры.
В этой связи в современном мире каждое цивилизованное государство старается обеспечивать выполнение следующих демократических норм:
- непременным условием вступления в силу нормативных правовых актов является их официальное опубликование;
- каждый гражданин должен иметь практическую возможность прочитать текст любого нормативного правового акта, при этом: стоимость изданий, публикующих правовые акты, должна быть невысока; сами издания должны быть в наличии достаточным тиражом в любом регионе страны.
Суть всех этих норм сводится к следующему: нельзя требовать от гражданина выполнения правил, если гражданин не имел возможности ознакомиться с ними.
Эти демократические нормы были сформулированы в период существования абсолютных монархий. Этот факт говорит в пользу утверждения, что любое государство не может управлять, не информируя граждан об установленных правилах поведения.
Данные принципы и подходы нашли свое закрепление как на уровне Конституции, так и законов Республики Казахстан.
Согласно пункту 1 статья 4 Конституции: «Все законы, международные договоры, участником которых является Республика, публикуются. Официальное опубликование нормативных правовых актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан, является обязательным условием их применения.».
Обязанность государственных органов обеспечить каждому гражданину возможность ознакомиться с затрагивающими его права и интересы документами, решениями и источниками информации закреплена в пункте 3 статьи 18 Конституции.
В соответствии с пунктом 2 статьи 20 Основного закона страны «Каждый имеет право свободно получать и распространять информацию любым, не запрещенным законом способом. Перечень сведений, составляющих государственные секреты Республики Казахстан, определяется законом.».
Таким образом, в Республике Казахстан право инвалидов и лиц, имеющих затруднения при восприятии визуальной (текстовой) информации на доступ к текстам опубликованных нормативных правовых актов должно реализовываться через закрепленную в Конституции и законах обязанность государственных органов обеспечить каждому гражданину возможность ознакомиться с затрагивающими его права и интересы документами, решениями и источниками информации.
Данное утверждение подтверждается Постановлением Конституционного Совета от 5 августа 2002 года № 5 «О соответствии Конституции Республики Казахстан Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам прокурорского надзора», которое гласит (извлечение): «Вытекающие из пункта 3 статьи 18 Конституции Республики право каждого на ознакомление с документами, решениями и источниками информации, затрагивающими их права и свободы, а также обязанность государственных органов, должностных лиц обеспечить это право реализуются в системной связи с другими конституционными нормами, в частности с положениями пункта 2 статьи 20 и пункта 1 статьи 39 Конституции, в которых говорится, что «Каждый имеет право свободно получать информацию любым не запрещенным законом способом. Перечень сведений, составляющих государственные секреты Республики Казахстан, определяется законом. «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только законами и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения». Права, предусмотренные статьями 18 и 20 Конституции, не входят в перечень прав и свобод, которые не подлежат ограничению ни в какой форме (пункт 3 статьи 39 Конституции).».
Вышеуказанные конституционные нормы нашли свое развитие и на уровне законов Республики Казахстан.
Так пункт 1 статьи 37 Закона Республики Казахстан «О правовых актах» закрепил, что обязательным условием применения нормативных правовых актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан является их официальное опубликование.
В подпункте 8) статьи 6 Закона Республики Казахстан «О доступе к информации» в перечне информации, не подлежащей ограничению указана информация, содержащая тексты нормативных правовых актов Республики Казахстан, за исключением нормативных правовых актов, содержащих государственные секреты и иные охраняемые законом тайны, а также их проекты.
В статье 9 Закона Республики Казахстан «О доступе к информации» четко закреплены обязанности государственных органов по обеспечению доступа к информации, обеспечению в рамках своих полномочий организационно-технических и других условий, необходимых для обеспечения доступа к информации. И самое важное, в данной статье Закона была закреплена обязанность государственных органов, создавать необходимые условия для инвалидов при предоставлении информации.
Важно также отметить, что Республика Казахстан, ратифицировав в 2015 году Конвенцию о правах инвалидов приняло на себя ряд обязательств в сфере доступа инвалидов к информации.
Эти обязательства распространяются и на информацию, содержащую тексты нормативных правовых актов Республики Казахстан.
В частности, Республика Казахстан должна принять меры для того, чтобы инвалиды могли реализовать право на свободу искать, получать и распространять информацию и идеи наравне с другими, пользуясь по своему выбору всеми формами общения. Речь, в частности, идет об активном побуждении частных предприятий и средств массовой информации, оказывающих услуги широкой публике, в том числе через интернет, к предоставлению информации и услуг в доступных и пригодных для инвалидов форматах.
В Статье 9 Конвенции, посвященной принципу доступности, указывается (извлечение): чтобы наделить инвалидов возможностью вести независимый образ жизни и всесторонне участвовать во всех аспектах жизни, государства-участники принимают надлежащие меры для обеспечения инвалидам доступа наравне с другими к информации и связи, включая информационно-коммуникационные технологии и системы, а также к другим объектам и услугам, открытым или предоставляемым для населения, как в городских, так и в сельских районах. Эти меры, которые включают выявление и устранение препятствий и барьеров, мешающих доступности, должны распространяться, в частности на информационные, коммуникационные и другие службы, включая электронные службы и экстренные службы.
Согласно Конвенции, Республика Казахстан должна также принять надлежащие меры к тому, чтобы: 1) поощрять доступ инвалидов к новым информационно-коммуникационным технологиям и системам, включая интернет; 2) поощрять проектирование, разработку, производство и распространение изначально доступных информационно-коммуникационных технологий и систем, так чтобы доступность этих технологий и систем достигалась при минимальных затратах.
В соответствии со статьей 21 Конвенции, посвященной свободе выражения убеждений и доступу к информации Республика Казахстан должна принять меры для: 1) снабжения инвалидов информацией, предназначенной для широкой публики, в доступных форматах и с использованием технологий, учитывающих разные формы инвалидности, своевременно и без дополнительной платы; 2) активного побуждения частных предприятий, оказывающих услуги широкой публике, в том числе через интернет, к предоставлению информации и услуг в доступных и пригодных для инвалидов форматах; 3) побуждения средств массовой информации, в том числе предоставляющих информацию через интернет, к превращению своих услуг в доступные для инвалидов.
Краткий анализ законодательства Республики Казахстан и международных обязательств, вытекающих из положений Конвенции о правах инвалидов, указывает на то что, процедуры официального опубликования нормативных правовых актов и технологические процедуры размещения текстов нормативных правовых актов в электронной форме на интернет-ресурсах должны производится с учетом интересов и потребностей инвалидов в доступных форматах и с использованием технологий, учитывающих разные формы инвалидности, своевременно и без дополнительной платы.
Вместе с тем результаты, полученные в ходе проведения исследования по вопросам доступа инвалидов к информации в рамках проекта «Безбарьерная информационная среда» свидетельствуют о том, что в Республике Казахстан для инвалидов и лиц, имеющих затруднения при восприятии визуальной (текстовой) информации не созданы необходимые условия для доступа к текстам нормативных правовых актов.
В процессе анализа Закона Республики Казахстан «О правовых актах», в части процедур осуществления официального опубликования нормативных правовых актов, экспертами было обращено внимание на отсутствие норм, позволяющих обеспечить право инвалидов и иных лиц, имеющих затруднения при восприятии визуальной (текстовой) информации на доступ к текстам опубликованных нормативных правовых актов.
Так, согласно статье 30 Закона (извлечение):
«Официальное опубликование нормативных правовых актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан, является обязательным условием их применения.
Официальными изданиями являются Ведомости Парламента Республики Казахстан, Собрание актов Президента Республики Казахстан и Правительства Республики Казахстан, а также на казахском языке - «Қазақстан Ұлттық Банкiнiң Хабаршысы» и на русском языке - «Вестник Национального Банка Республики Казахстан».
Официальное опубликование нормативных правовых актов осуществляется также в эталонном контрольном банке нормативных правовых актов в электронном виде и периодическими печатными изданиями, получившими такое право на конкурсной основе, в порядке, определяемом Правительством Республики Казахстан.
Официальное опубликование в отношении нормативных правовых актов, указанных в подпунктах 6), 7), 7-2) и 8) пункта 2 статьи 3 настоящего Закона, осуществляется на интернет-ресурсе, определяемом Правительством Республики Казахстан.
Последующее официальное опубликование текстов нормативных правовых актов осуществляется печатными изданиями в порядке, определяемом Правительством Республики Казахстан, и при условии прохождения экспертизы на соответствие публикуемых ими текстов эталонному контрольному банку нормативных правовых актов Республики Казахстан».
Таким образом, большой массив нормативных правовых актов подлежит официальному опубликованию через интернет-ресурсы. Вместе с тем, на сегодняшний день, требования по доступности такой информации для инвалидов и иных лиц, имеющих затруднения при восприятии визуальной (текстовой) информации не разработаны и не приняты.
В результате, официальное опубликование нормативных правовых актов на интернет-ресурсах, осуществляется без учета потребностей и нужд инвалидов.
К примеру, Эталонный контрольный банк нормативных правовых актов Республики Казахстан, содержащийся на интернет-ресурсе: https://zan.gov.kz, владельцем которого является Министерство юстиции Республики Казахстан на сегодняшний день является недоступным частично или полостью для инвалидов с различными особыми потребностями, поскольку интернет-ресурс не адаптирован визуально, аудиально, тактильно для людей с нарушениями зрения, слуха, опорно-двигательной системы, речи, ментальной сферы.
Данный интернет-ресурс не соответствует Требованиям к содержанию интернет-ресурсов, включенным в Приказ и.о Министра по инвестициям и развитию Республики Казахстан от 28 января 2016 года № 116 «Об утверждении Правил информационного наполнения интернет-ресурсов государственных органов и требования к их содержанию».
При этом необходимо отметить, что согласно пункта 2 статьи 37 Закона Республики Казахстан «О правовых актах», размещение нормативных правовых актов в Эталонном контрольном банке нормативных правовых актов Республики Казахстан является одной из форм официального опубликования нормативных правовых актов в электронном виде.
Как показал проведенный анализ, аналогичная ситуация на сегодняшний день имеется и в отношении информации, размещенной на интернет-ресурсе https://adilet.zan.kz (Информационно-правовая система нормативных правовых актов «Әділет»), владельцем которого является республиканское государственное предприятие на праве хозяйственного ведения «Республиканский центр правовой информации» Министерства юстиции Республики Казахстан. Она также является не доступной для инвалидов с различными особыми потребностями по причине неверной подачи и оформления информации, размещенной на данном интернет-ресурсе.
Интернет-ресурсы многих печатных изданий, получивших право на официальное опубликование нормативных правовых актов на конкурсной основе также не адаптированы для лиц с ограниченными возможностями, что создает информационные барьеры для инвалидов при получении доступа к печатным изданиям, размещенным на данных интернет-ресурсах.
Следует отметить, что затруднения и информационные барьеры в процессе доступа к текстам официально опубликованных нормативных правовых актов на себе испытывают большое количество казахстанских граждан. Для инвалидов данные вопросы становятся наиболее чувствительными, часто жизненно важными.
По данным Министерства здравоохранения и социального развития Республики Казахстан к ним можно отнести 55 979 инвалидов вследствие болезни глаз и его придатков (без учета инвалидов с нарушениями (дефектами) зрения при других классах болезней согласно МКБ-10.). Обращаем внимание, что в категорию инвалидов вследствие болезни глаз и его придатков не включены лица, имеющие такие нарушения по факту, но имеющие инвалидность по иному основному заболеванию.
Наряду с инвалидами с нарушением зрения (слепые и слабовидящие) информационные барьеры в процессе доступа к текстам официально опубликованных нормативных правовых актов на себе испытывают инвалиды с нарушениями ментальной сферы, инвалиды с комбинацией множественных и сочетанных нарушений, лица с ограниченной мобильностью, с краткосрочным ухудшением здоровья, престарелые пожилые люди, имеющие затруднения при восприятии визуальной (текстовой) информации.
Данная ситуация сложись ввиду того, что Закон Республики Казахстан «О правовых актах», принятый в апреле 2016 года и подзаконные нормативные правовые акты, призванные содействовать реализации норм данного Закона, в части осуществления официального опубликования нормативных правовых актов не учитывают интересы и потребности лиц, имеющих затруднения при восприятии визуальной (текстовой) информации.
По мнению, экспертов Института гуманитарных исследований и проектов в статьи 37, 38, 39 Закона Республики Казахстан «О правовых актах» следует внести дополнения, обязывающие осуществлять официальное опубликование нормативных правовых в электронном виде в доступных для инвалидов форматах.
К примеру,
2. Официальное опубликование законодательных актов осуществляется также периодическими печатными изданиями, получившими такое право на конкурсной основе, в порядке, определяемом Правительством Республики Казахстан.
Официальное опубликование нормативных правовых актов осуществляется также в Эталонном контрольном банке нормативных правовых актов Республики Казахстан в электронном виде.
Официальное опубликование нормативных правовых актов, указанных в подпунктах 6), 7), 8) и 9) пункта 2 статьи 7 настоящего Закона, осуществляется на интернет-ресурсе, определяемом Правительством Республики Казахстан.
Официальное опубликование нормативных правовых актов в электронном виде осуществляется в доступных для инвалидов форматах.»
Следует также решить вопрос об установлении административной ответственности за необеспечение доступа инвалидов к информации.
На сегодняшний день в статье 83 Кодекса Республики Казахстан «Об административных правонарушениях» за нарушение законодательства о социальной защите инвалидов, совершенное в виде:
- необеспечения инвалидам доступа к объектам социальной и транспортной инфраструктуры;
- необеспечения условий для доступа инвалидов к культурно-зрелищным мероприятиям;
- несоблюдения работодателем обязанностей в сфере занятости и профессиональной реабилитации инвалидов от трудового увечья и (или) профессионального заболевания, полученных по вине работодателя установлена ответственность в виде штрафа.
Не установление ответственности за необеспечение доступа инвалидов к информации в данной статье Кодекса является существенным правовым пробелом, поскольку данные действия значительно ограничивают безбарьерную среду инвалидам и не способствуют выполнению обладателями информации следующих обязанностей, закрепленных в статье 9 Закона Республики Казахстан «О доступе к информации»:
- обеспечивать доступ к информации;
- обеспечивать в рамках своих полномочий организационно-технические и другие условия, необходимые для обеспечения доступа к информации;
- создавать необходимые условия для инвалидов при предоставлении информации.
Эксперты обращают внимание на тот факт, что статья 456-1 данного Кодекса также не предусматривает ответственность за необеспечение доступа инвалидов к информации.
Наряду с вышеобозначенным, уполномоченным органам рекомендуется рассмотреть возможность внесения поправок в статью 17 Закона Республики Казахстан «О государственных секретах». Перечень сведений, не подлежащих засекречиванию предлагается дополнить сведениями, содержащими тексты нормативных правовых актов Республики Казахстан, за исключением нормативных правовых актов, содержащих государственные секреты и иные охраняемые законом тайны, а также их проекты.
Принимая во внимание то, что неофициальное опубликование нормативных правовых актов после их официального опубликования в электронном виде могут осуществлять и не государственные органы, в частности РГП «Республиканский центр правовой информации» Министерства юстиции Республики Казахстан, Министерству информации и коммуникаций Республики Казахстан, в качестве временной меры рекомендуется разработать и принять в отношении данных организаций (учреждений и предприятий), содержащихся за счет средств республиканского и местного бюджетов Требования к содержанию интернет-ресурсов.
Данные требования могут быть разработаны и приняты по аналогии с Требованиями, содержащими в Приказе и.о Министра по инвестициям и развитию Республики Казахстан от 28 января 2016 года № 116.
В качестве временной меры также рекомендуется обязать периодические печатные издания, получившие на конкурсной основе право на официальное опубликование нормативных правовых актов иметь интернет-ресурсы, соответствующие вышеуказанным Требованиям.
Данная рекомендация продиктована тем обстоятельством, что многие периодические печатные издания на своих интернет-ресурсах размещают материалы своих печатных изданий. Как правило, большинство граждан страны, особенно инвалиды, чаще обращаются к электронным версиям данных печатных изданий.
В целях введения правового механизма обеспечения права инвалидов на доступ к текстам опубликованных нормативных правовых актов, а также в целях приведения в соответствии с требованиями законов Республики Казахстан «О доступе к информации» и «О правовых актах» также рекомендуется внести изменения в следующие нормативные правовые акты:
- Постановление Правительства Республики Казахстан от 22 августа 2002 года № 938 «Об утверждении Правил последующего официального опубликования текстов нормативных правовых актов Республики Казахстан»;
- Постановление Правительства Республики Казахстан от 29 апреля 2006 года № 343 «Об утверждении Правил ведения Государственного реестра нормативных правовых актов, эталонного контрольного банка нормативных правовых актов Республики Казахстан»;
- Приказ Министра юстиции Республики Казахстан от 25 мая 2015 года № 286 «Об утверждении Инструкции по формированию Эталонного контрольного банка нормативных правовых актов Республики Казахстан, а также внесению в него сведений» в части предоставления и размещения информации в Эталонном контрольном банке нормативных правовых актов Республики Казахстан в доступных для инвалидов форматах.
Следует обратить, внимание, что вышеуказанные Постановления Правительства, разработаны в соответствии с Законом Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» от 24 марта 1998 года №213, который утратил силу Законом Республики Казахстан от 6 апреля 2016 года № 480-V «О правовых актах».
По мнению экспертов, также необходимо решить вопрос о доступности информации для инвалидов в пунктах общественного доступа к Интернету.
Данная рекомендация основано на том, что Приказ и.о. Министра по инвестициям и развитию Республики Казахстан от 26 января 2016 года № 67 «Об утверждении Правил оказания услуг доступа к Интернету в пунктах общественного доступа к Интернету», не содержит в себе положений, устанавливающих четкие требования по обеспечению доступности таких пунктов для инвалидов. Что расценивается экспертами существенным недостатком данного акта.
Особое внимание также рекомендуется уделить вопросу обеспечения доступа для всех категорий пользователей к текстам проектов концепций законопроектов и нормативных правовых актов, размещаемых на интернет-портале открытых нормативных правовых актов, являющегося компонентом веб-портала «электронного правительства».
В перспективе рекомендуется разработать и принять государственный стандарт по доступности интернет-ресурсов «Казнета», который должен четко определить требования к оснащению интернет-ресурсов инструментами и технологиями, способствующими их доступности инвалидам с различными особыми потребностями.
Принятие данного государственного стандарта позволит Республике Казахстан выполнить обязательства в сфере доступа инвалидов к информации, принятые в рамках ратифицированной Конвенции о правах инвалидов, в том числе обязательства активного побуждения частных предприятий, оказывающих услуги широкой публике через интернет, к предоставлению информации и услуг в доступных и пригодных для инвалидов форматах, а также обязательства побуждения средств массовой информации предоставляющих информацию через интернет, к превращению своих услуг в доступные для инвалидов.
Данные меры позволят вовлечь большую категорию граждан, имеющих определенные затруднения в силу физических и иных ограничений в информационные, управленческие, образовательные, хозяйственные и иные процессы.
