Модернизация 3.0: циклы и переходы (Ирина Нос)
Фото: zakon.kz
Модернизация 3.0: циклы и переходы
Ирина Нос
Страна определилась со стратегией: нужна новая модель экономического роста, которая обеспечит глобальную конкурентоспособность; требуется расширение бизнес-среды и улучшение условий для массового предпринимательства; надо придать устойчивости экономическому росту в долгосрочной перспективе. Каким будет ответ на внешние и внутренние геополитические и экономические вызовы? На вопросы корреспондента «Казахстанской правды» о состоянии дел в экономике здесь и сейчас, а также о методах достижения целей ответил министр национальной экономики Тимур Сулейменов.
Вершки и корешки
- Тимур Муратович, понимание каких трендов в мировой и национальной экономике принес 2016 год? Каким оказался для нас старт нынешнего года и что вы можете сказать о качестве экономического роста?
- Начнем со второй части. Цифры, характеризующие итоги года, назывались не раз, поэтому я остановлюсь только на основных показателях. Так, годовая инфляция (декабрь 2016 года к декабрю 2015 года) составила 8,5% против 13,6% в 2015 году. С начала 2016 года наблюдается улучшение экономической активности и показателей реального сектора экономики. В январе-феврале 2017 года рост ВВП составил 2,5% к соответствующему периоду 2016 года.
Что касается качества экономического роста, то его нам обеспечивают сельское хозяйство (рост на 1,6%), промышленность (на 4,5%), строительство (на 5,3%), торговля (на 2%) и транспортная сфера (на 3,2%). Продолжает расти строительный сектор, объем строительных работ увеличился на 5,3% за счет реализации проектов госпрограммы «Нұрлы жол», Карты индустриализации, программ по развитию жилищного строительства. Также положительный темп экономического роста поддерживает инвестиционная активность: согласно последним данным, объем инвестиций за январь-февраль вырос на 11,3%.
Если же говорить о трендах, то шоки на мировых сырьевых рынках, как и переход к новой экономической реальности, - лишь некоторые приметы стремительного и необратимого изменения мира. На нашу экономику не могут не воздействовать явления глобальной экономики и геополитики, ушедшие или происходящие здесь и сейчас. И 2016 год, и два предыдущих были для Казахстана довольно сложными. Мы искали способы адаптации к новым внешним и внутренним условиям.
Тем не менее мы не сторонние созерцатели, видим и оцениваем тенденции к цифровизации экономики, автоматизации и роботизации производства. Мы хотим получить ускоренное развитие, но нас сдерживает высокая зависимость от сырьевого сектора, все еще низкие темпы технологической модернизации в большинстве отраслей из-за недостаточно активного привлечения новых технологий в производство. В этом же ряду - все еще широкое участие государства в регулировании деловых процессов.
Надо кардинально улучшать институциональную и бизнес-среду, надо формировать сопоставимые с уровнем развитых стран условия для эффективного развития человеческого капитала. Все это требует прагматичного подхода. И нашим выбором становится Третья модернизация страны, объявленная Главой государства в Послании народу Казахстана. Нам предстоит в короткие сроки создать новую модель экономического роста.
- Уровень госдолга РК, его абсолютная величина и процентная составляющая от ВВП - вопрос, который не может не интересовать, верно? Особенно важным он видится на фоне предстоящих изменений в институциональном и практическом обеспечении экономических новаций. Так каков госдолг, почему растет?
- Согласно данным Министерства финансов, государственный долг на 1 января 2017 года составил 11 436,6 миллиарда тенге (34,1 миллиарда долларов), или 25% к ВВП. А это - безопасный уровень госдолга. В названной сумме долг Правительства - 8 877,3 миллиарда тенге (26,6 миллиарда долларов), или 19,4% к ВВП, долг Национального банка - 2 518,7 миллиарда тенге (7,6 миллиарда долларов), или 5,5% к ВВП, долг местных исполнительных органов - 40,7 миллиарда тенге (0,1 миллиарда долларов), или 0,1% к ВВП.
Увеличение его в сравнении с началом 2016 года произошло на 2 414,4 миллиарда тенге - с 9 022,2 миллиарда до 11 436,6 миллиарда, в основном за счет увеличения внутреннего долга НБ на 252,3 миллиарда тенге. Это было связано с реализацией денежно-кредитной политики путем выпуска нот НБ РК, а также освоением Правительством займов по действующим кредитным линиям, привлеченных от международных финансовых организаций, и привлечением займов Правительства от них же для финансирования дефицита республиканского бюджета.
Долг Правительства увеличился в тенговом выражении на 211,6 миллиарда тенге за счет освоения займов по действующим кредитным линиям, привлеченным от МФО, и освоением займа Правительства от Всемирного банка - 1 миллиарда долларов для финансирования дефицита республиканского бюджета.
При этом обязательства перед МБРР, ЕБРР, АБР, ИБР составляют 2 209,4 миллиарда тенге, или 47,8% от общего объема внешнего долга Правительства. Его другую большую часть составляют обязательства по еврооблигациям (2 166,4 миллиарда тенге, или 46,9%) и перед правительствами других стран (244,8 миллиарда тенге, или 5,3%).
- Министры финансово-экономического блока, как правило, отвечая на вопросы о внешнем долге РК, резко отграничивают правительственный долг и долг квазигосударственного сектора. Что в стране с последним, какова его величина?
- Абсолютно верное разграничение. В целом наличие госдолга - свидетельство того, что экономика развивается, страна заимствует на внешних рынках для развития. Как я уже сказал, 25% ВВП - это безопасный уровень госдолга.
Сейчас совокупный долг трех основных субъектов квазигосударственного сектора - АО «ФНБ «Самрук-Казына», АО «НУХ «КазАгро» и АО «НУХ «Байтерек» - составил 13 326,4 миллиарда тенге (39,9 миллиарда долларов), или 29,1% от ВВП, из них внешний - 7 292,9 миллиарда тенге (21,9 миллиарда долларов), или 15,9% к ВВП.
Конечно, Правительство имеет в активе разработанные и применяемые меры по сдерживанию роста госдолга и долга квазигосударственного сектора. Напомню, Концепцией формирования и использования средств Национального фонда введено ограничение по объему долга Правительства и внешнего долга квазигосударственного сектора, который не должен превышать размер валютных активов Национального фонда. По состоянию на 1 января 2017 года, это 61,2 миллиарда долларов, или 44,6% к ВВП.
Кроме того, закон о республиканском бюджете ежегодно устанавливает лимиты правительственного долга. Например, на 2017 год такой лимит - 11 200 миллиардов тенге. То же самое относится к предоставлению госгарантий и долгу местных исполнительных органов.
А поскольку расходы на обслуживание и погашение правительственного долга не должны превышать 15% от доходов республиканского бюджета, будет устанавливаться ограничение по заимствованию квазигосударственного сектора. То есть холдинги обяжут согласовывать объемы внешних и внутренних заимствований с Правительством.
- Названную вами составляющую госдолга от ВВП - 25% - можно было бы считать мизерной, если бы у нас была четко диверсифицированная экономика. Мы такой не имеем, не потому ли трудно воспринять этот уровень госдолга низким?
- Мы переживаем время завершения цикла высоких цен на сырье и, соответственно, сверхвысоких рентных доходов. Мир, как видите, от углеводородов переходит к возобновляемым источникам энергии. В Казахстане сегодня невысоки темпы модернизации экономики и развития технологий, в том числе в использовании ВИЭ. Поэтому, чтобы структурные изменения в глобальной экономике не привели нас к значительным издержкам и не стали препятствием к росту производительности, мы будем создавать новые индустрии на стыке традиционных секторов и сферы услуг. А технологическое перевооружение базовых отраслей промышленности позволит повысить рост производительности труда в 1,3 раза к 2020 году.
Третья модернизация для того и проводится в стране, чтобы итогом стала совершенно новая, несырьевая экономическая модель.
Ревизия де-факто
- Дерегулирование бизнеса: давно пора ревизовать функции контроля и надзора и дать бизнесу волю. Что в этом отношении делается в рамках Модернизации 3.0?
- Уже действует рабочая группа, которая определяет те государственные надзорные функции, которые мешают формированию и развитию субъектов МСБ. В группу входят как представители государственных органов, так и Национальной палаты предпринимателей «Атамекен».
Определено пять направлений, по каждому у экспертной группы есть свои результаты, которые сократят подконтрольные сегменты в отношении субъектов предпринимательства и установят иные формы контроля и надзора в отраслевых законах. Это работа не одного дня. Кроме того, появится альтернатива проверкам госорганов, например аудит или экспертиза.
- Как вы считаете, по какой причине средний и малый бизнес чувствуют себя неуютно в налогооблагаемом поле? Что еще надо сделать, чтобы получить взрывной рост предпринимательства и соответствующую долю МСБ в ВВП?
- Я бы не стал утверждать, что МСБ чувствует себя неуютно в налоговом поле. Мы видим, что работа над совершенствованием налогового законодательства постоянно идет с учетом реалий. Тем не менее изменения и дополнения часто были обусловлены необходимостью исполнения отдельных поручений или реализацией ранее принятых законодательных актов. А частые изменения сделали налоговое законодательство непредсказуемым, что и вызывает негативную реакцию налогоплательщиков. Но сегодня налогообложение субъектов МСБ в нашей стране считается одним из самых привлекательных среди стран постсоветского пространства.
Тем не менее в целях реализации 45-го шага Плана нации, а также Послания Главы государства оптимизируются действующие специальные налоговые режимы. Будут реформированы специальные налоговые режимы как для МСБ, так и в сфере АПК. Этим заняты все госорганы, бизнес-ассоциации, а также Национальная палата предпринимателей. Все согласованные и консолидированные нормы найдут отражение в новом Налоговом кодексе, который вступит в силу в 2018 году.
По итогам исследования, проведенного АО «Институт экономических исследований» Министерства национальной экономики, налоговая нагрузка индивидуального предпринимателя была снижена с 5,2% в 2002 году до 3,2% в 2010 году, или в 1,6 раза; коэффициент налоговой нагрузки юридического лица был снижен с 5,6% в 2002 году до 2,86% в 2010 году, или практически в 2 раза.
Считаю, что роста предпринимательства нам надо достигать не только налоговыми мерами. Есть стратегическая задача: к 2050 году вклад малого и среднего бизнеса в ВВП страны должен быть не менее 50%. Сейчас надо определиться, в каком регионе вести бизнес проще всего. У нас появится рейтинг по легкости ведения бизнеса с учреждением специальной премии на основе рейтинга Всемирного банка. Уже разрабатывается методическая основа.
- Правительство заявляло о запуске соответствующих обучающих программ и прочих методах стимулирования МСБ. Что-то из намеченного стартовало? На каком уровне госуправления будут осуществляться эти планы?
- В последние дни ушедшего года было принято постановление Правительства, утвердившее программу развития продуктивной занятости и массового предпринимательства на 2017-2021 годы. В ее рамках разработаны Правила обучения основам предпринимательства по проекту «Бастау Бизнес», а также механизмы стимулирования развития массового предпринимательства.
Этот проект поможет обучить основам предпринимательства (в 2017 году из 80 районов, а с 2018 года - все районы) не имеющих работы жителей сел и райцентров. Смогут учиться и самозанятые лица, имеющие предпринимательский потенциал. Обучение будет бесплатным, предусмотрены стипендии. Разовая стипендия в соответствии с утвержденным бюджетом составляет 16 759 тенге. Мы рассчитываем, что в первый год смогут обучиться 15 тысяч человек, затем ежегодно - по 30 тысяч человек.
В следующем месяце стартует проект, который расширит объемы микрокредитования массового предпринимательства. Получив до 8 тысяч МРП без комиссий на срок до семи лет под 6% годовых, активный предприниматель сможет организовать и развивать свое производство. В городах микрокредиты, гарантированные АО «ФРП «Даму» и АО «Казагрогарант», будут выдавать филиалы ФРП «Даму», на селе - представительства АО «Аграрная кредитная корпорация». Вовлечены также микрофинансовые организации и банки второго уровня, дочерние организации холдинга «КазАгро». Кстати, гарантирование для предпринимателей также бесплатно.
Ищет бизнесмен партнера
- Разве не усматривается колоссальный потенциал развития предпринимательства в механизмах государственно-частного партнерства?
- Это так. Реализованные принципы ГЧП, построенный по ним бизнес принесут выгоду как государству, так и предпринимателю. Для частного сектора открываются новые инвестиционные возможности и, соответственно, новые источники доходов, появляется реальная возможность участия в крупных проектах.
В пример приведу тот факт, что за счет частных инвестиций в последние три года построено более 1,3 тысячи детских садов. Этот опыт надо распространить на другие сферы инфраструктуры, например для модернизации объектов ЖКХ.
- Но вот что происходит. Договор ГЧП есть предпринимательский договор, а само ГЧП - бизнес, предполагающий распределение рисков и доходов между государством и предпринимателем. Зачастую же случается подмена понятий, когда за ГЧП принимается благотворительность или проекты соцответственности. Как, на ваш взгляд, можно исправить дело?
- Да, согласно законодательству, ГЧП - это форма сотрудничества между государством и частным партнером. И она должна соответствовать признакам, установленным в Законе «О государственно-частном партнерстве». У нас реализуются проекты, имеющие признаки ГЧП, но большинство их не соответствует такому признаку, как заключение договора ГЧП. В свою очередь для заключения договора надо провести все предусмотренные законом процедуры и этапы планирования проектов ГЧП.
Считаю, что основная проблема «подмены понятий», на наш взгляд, связана с новизной механизма ГЧП и отсутствием достаточного практического опыта реализации подобных проектов. Наши специалисты и сотрудники Казахстанского центра ГЧП проводят обучающие семинары и дают консультации. Думаю, количество непременно перейдет в качество.
- Концессионный закон в РК принят давно. Три года подряд - с 2013-го по 2016-й - вносились изменения в наше законодательство, и что же нового привнесено? Какие положения упростят становление механизмов ГЧП?
- Концессионное законодательство, как любое другое, требует обновления и актуализации. Именно с этой целью вносились изменения, устраняющие выявленные противоречия в законодательстве, а также исключающие методологические барьеры процедурного характера. Большую долю занимают поправки, учитывающие успешный международный опыт.
Что касается упрощения механизмов ГЧП, то большие надежды возлагаются на принятый в 2015 году Закон РК «О государственно-частном партнерстве». В нем содержится значительное количество положений и механизмов, позволяющих быстро воплотить в жизнь проекты ГЧП. Речь идет о расширении сфер реализации, упрощенном конкурсе, прямых переговорах, сокращенных сроках процедур, исключении или упрощении некоторых этапов подготовки проектов. То есть нормативная база готова. Теперь развитие ГЧП зависит от конкретной и профессиональной работы акимов.
- Нынче местные исполнительные органы полностью самостоятельны в отношении планирования, разработки, экспертизы местных концессионных проектов стоимостью до 9 миллиардов тенге (4 миллиона МРП). Каков же в регионах прирост проектов, готовых к осуществлению с использованием механизмов ГЧП в процентном выражении, суммарно и с примерами?
- С распределением полномочий и передачи компетенций по планированию и реализации концессионных проектов, как одного из видов государственно-частного партнерства, согласно закону о концессиях в 2014 году в регионах были заключены 11 договоров концессии по строительству детских садов общей мощностью 2 930 мест.
Принятие закона о государственно-частном партнерстве в конце 2015 года позволило расширить линейку контрактов ГЧП и сферы применения государственно-частного партнерства, и местные исполнительные органы сделали большой рывок в реализации проектов государственно-частного партнерства. Так, к концу 2016 года в Акмолинской, Актюбинской, Северо-Казахстанской и Алматинской областях заключено 16 договоров ГЧП. Большей частью они относятся к социальной отрасли: строительство детских садов, подстанции скорой медицинской помощи, передача в аренду спортивных центров, сервисно-заготовительные центры. Два объекта уже введены в эксплуатацию.
А с начала текущего года заключено еще 8 договоров ГЧП, также в сфере образования, спорта и здравоохранения. Это стало возможным благодаря активному разъяснению в регионах применения законодательства в сфере ГЧП с последующей подготовкой практических рекомендаций по реализации проектов ГЧП.
Для применения упрощенных процедур министерством разработаны типовые документы по проектам в различных отраслях экономики, что позволит установить срок от экспертизы концепции до заключения контракта до 4-6 месяцев, что в 2,5 раза меньше стандартных процедур.
В результате активного сотрудничества с Национальной палатой предпринимателей «Атамекен», банками второго уровня и представителями регионов сокращены сроки экспертиз и согласований почти в 2 раза (от 11 до 6 месяцев).
В нынешнем году запланировано усовершенствовать законодательство в области ГЧП в части внедрения «программного» ГЧП по примеру программы «Балапан». Эта форма ГЧП предполагает, что все процедуры отбора частного партнера и реализации проектов ГЧП будут прописаны в упрощенной форме для каждой сферы в государственных и правительственных программах.
Также будет исключен этап разработки концессионного предложения и концепции проекта ГЧП (с отражением их в конкурсной документации), что сократит сроки планирования проектов ГЧП дополнительно на 30 рабочих дней. В целом процесс разработки проектов ГЧП будет сокращен с 5 до 3 этапов: разработка инвестиционного предложения; проведение конкурса; заключение договора ГЧП.
Второе - для привлечения более широкого круга инвесторов путем обеспечения доступа к консолидированной информации по проектам ГЧП министерством будет запущена Единая информационная база по проектам ГЧП для обеспечения доступности информации для потенциальных инвесторов.
Долгоиграющий плюс
- Что, на ваш взгляд, следует сделать, чтобы и возможность реализации проектов в партнерстве с государством заиграла всеми гранями, и реалии радовали бизнесменов?
- Казахстанский бизнес больше ориентирован на краткосрочные проекты со сроком окупаемости 2-3 года. Однако таких проектов с каждым годом становится меньше, и они больше носят рискованный характер. Как альтернативный вариант вложения для предпринимателей следует рассматривать проекты ГЧП со сроком в среднем 7-10 лет.
Мы сталкиваемся с тем, что практическое применение законодательства выявляет некоторые барьеры. Стараемся их оперативно устранить, внося изменения и дополнения в нормативные акты. К примеру, в январе мы изменили нормативные правовые акты в части сокращения сроков согласования и экспертизы проектов ГЧП, а также усовершенствовали процедуру прямых переговоров, когда частный партнер может внести свою финансовую инициативу.
Результат 2016 года, а также первых двух месяцев текущего года показывает, что госорганы Актюбинской, Акмолинской, Алматинской, Восточно-Казахстанской, Северо-Казахстанской, Мангистауской, Костанайской областей активно применяют механизм ГЧП в реализации инвестиционных проектов.
Государственно-частное партнерство - это синергия госсектора и бизнес-среды, основанная на равноправии и обоюдном согласии, поэтому для дальнейшего активного и плодотворного развития необходима совместная работа. При этом для малых и средних проектов целесообразно активное вовлечение отечественных инвесторов. А им стоит обращать внимание на проекты ГЧП, которые имеют пусть и пролонгированную отдачу, но гарантированную и постоянную.
- Допустим, что свою роль сыграли нормы закона, всевозможные разъяснения и «дорожные карты». Допустим, что казахстанский бизнес активно пошел за проектами по ГЧП. Есть ли уже некая статистика, которая фактически поддерживает критерии, заложенные в «дорожные карты» по развитию ГЧП?
- Еще в марте 2016 года был утвержден План мероприятий по реализации проектов государственно-частного партнерства по отраслям и регионам на 2016-2018 годы. Центральные и местные исполнительные органы имеют индикаторы реализации проектов. А именно центральные исполнительные органы в рамках «дорожной карты» должны реализовывать не менее одного проекта, а местные исполнительные органы - не менее 5 проектов в год. Несмотря на то что закон о ГЧП был принят в октябре 2015 года, на 2016 год заключено 27 договоров ГЧП на региональном уровне на общую сумму 19 621 миллион тенге. По состоянию на февраль 2017 года количество заключенных договоров возросло до 36. Девять новых договоров ГЧП подписано на общую сумму 6 808 миллионов тенге.
- Может быть, проекты ГЧП тормозятся из-за отсутствия длинных и дешевых тенге? На этот счет есть ли какие-нибудь предложения у профильного министерства? Некоторые независимые эксперты по экономике выдвигают идею использования лимитированной части пенсионных накоплений через инфраструктурные облигации, согласитесь ли вы с ними?
- Ни для кого не секрет, что в связи со снижением цен на экспортируемые сырьевые товары в последний год наблюдалась инфляция национальной валюты, что повлекло за собой отсутствие у отечественных финансовых организаций дешевых и длинных тенге. Да, как правило, проекты ГЧП в большинстве своем требуют долгосрочных финансовых инструментов.
Эти проекты потребуют больших объемов финансирования на более длительные сроки погашения, поэтому будут необходимы более крупные источники финансирования с длительными сроками погашения. Особенно актуально это для институциональных инвесторов, в том числе, возможно, и для пенсионного фонда. Стремление инвестировать большие суммы на длительные сроки потребует развития инструментов рынка капитала, в том числе таких, как проектные или инфраструктурные облигации.
Учитывая привлечение заемных средств частным партнером, чаще всего проекты ГЧП будут финансироваться на основе проектного финансирования. Есть рекомендации ЕБРР для Казахстана: необходимо рассмотреть возможность применения опыта ЕС, где Европейский Центробанк в рамках стимулирования экономики допускает покупку качественных ценных бумаг на первичном рынке, прежде всего в инфраструктуре. Для этого необходимо активное применение инструмента проектного финансирования.
У нас есть законодательство о проектном финансировании, которое позволяет Нацбанку без инфляционных рисков покупать на первичном рынке качественные ценные бумаги в инфраструктуре, проектном финансировании и ГЧП на этапе строительства, а затем рефинансировать их в ЕНПФ по номиналу, очищенные от рисков строительства, с непрерывными, прогнозируемыми, стабильными денежными потоками, например, по плате за доступность.
Также инвесторы, возможно, пожелают рефинансировать проект после функционирования в течение нескольких лет. Рефинансирование может понизить стоимость заемных средств, как только самая высокая стадия строительного риска будет завершена. Или же потому, что маржа, требуемая инвесторами, снизится за счет конкуренции с другими формами финансирования проектов (например, облигациями). Рефинансирование может продлить срок основного долга или разрешить третьей стороне - инвесторам в собственный капитал - реализовать стоимость своих инвестиций. Такое финансирование снизит валютный риск в проектах, где нет выручки в валюте, улучшит экономику и повысит бюджетную эффективность проекта.
