Недропользование и инвестиционный климат в Российской Федерации: постсоветский опыт (К.С.Пономарев, Юрисконсульт «Шеврон Нефтегаз Инк.»)
Фото: zakon.kz
Недропользование и инвестиционный климат
в Российской Федерации:
постсоветский опыт
К.С.Пономарев
Юрисконсульт «Шеврон Нефтегаз Инк.»
Выступление на XV Юбилейной Международной Атырауской правовой конференции «Недропользование - основа экономики Республики Казахстан» (28 апреля 2017 года)
За свою более чем двадцатипятилетнюю новейшую историю российская экономика и законодательство встали на тернистый путь к формированию рынка, привлечения на него иностранных инвесторов и освоению новых моделей развития. Думается, что, несмотря на некоторые устойчивые тенденции, этот процесс далеко не завершен.
В то время как любой условный период времени (и тем более отрезок в четверть века) располагает к подведению итогов и выявлению закономерностей, нам бы хотелось воздержаться от далеко идущих выводов и сосредоточиться на отдельных текущих вопросах, которые в обозримом будущем будут формировать повестку дня в сфере недропользования.
Общая характеристика российского законодательства о недрах
Конституция России относит недропользование к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Главенствующая роль, разумеется, отдана федеральному законодательству. При этом за последнее десятилетие централизация управления недропользованием усилилась; властные полномочия заметно сместились в пользу федерального центра, тогда как субъектам Российской Федерации осталась весьма скромная роль.
Базовым (отраслеобразующим) законодательным актом в сфере недропользования является Закон РФ от 21 февраля 1992 г. №2395-І «О недрах»[1] (далее - Закон о недрах). Правовые нормы о недропользовании находятся также в целом ряде других законов, прежде всего, в Федеральном законе «О соглашениях о разделе продукции», Федеральном законе «О континентальном шельфе Российской Федерации».
Как ни странно, Закон о недрах является едва ли не единственным отраслеобразующим законом, который в бурном водовороте российского законотворчества не претерпел с момента введения в действие каких-либо фундаментальных изменений. Напротив, за истекший период концептуальные изменения коснулись таких основополагающих законов, как Гражданский, Налоговый, Уголовный кодексы России. Многие кодифицированные акты (Земельный, Градостроительный, Водный, Лесной кодексы) только были приняты в первом десятилетии ХХI века. Существенно обновилось процессуальное законодательство. Что касается Закона о недрах, то в отношении него российских законодатель обходился отдельными изменениями и дополнениями, пусть иногда и значительными.
За прошедший период не раз возникала идея подготовки нового проекта федерального закона о недрах и даже говорилось о необходимости принятия Горного кодекса России с целью систематизации и модернизации законодательства[2]. Однако по разным причинам эти идеи не получили развития. Между тем, действующий Закон о недрах все меньше отвечает требованиям времени, и одной из главных проблем является его «рассинхронизированность» с российским налоговым и гражданским законодательством.
1. Основные вопросы правового регулирования недропользования в России
В разное время основными проблемными блоками вопросов, тормозящих развитие недропользования как экономической отрасли, назывались следующие:
- устаревание законодательства о недрах, отсутствие четкого понятийного аппарата, изолированность развития законодательства о недрах от других отраслей законодательства;
- недостаточно четкая регламентация процедуры проведения аукционов и конкурсов на право пользования недрами и принятия итоговых решений;
- отсутствие полноценного регулирования в части, относящейся к геологическому изучению недр, отсутствие стимулирования привлечения частных инвестиций в геологическое изучение недр;
- слабость экологическое составляющей законодательства о недрах и, как следствие, недостаточная защита окружающей среды при недропользовании;
- отсутствие законодательно установленных форм совместной инвестиционной деятельности, которые бы способствовали привлечению иностранных инвестиций и технологий;
- недостаточная урегулированность оборота геологической информации о недрах.
Это далеко не полный перечень вопросов (почти все они сохраняют свою актуальность и по сей день), и каждый из них заслуживает отдельной дискуссии.
Отдельно следует выделить также фактическую неработоспособность Федерального закона от 30 декабря 1995 г. №225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции»[3]. Действующие в России проекты, реализуемые на условиях соглашений о разделе продукции (СРП), - их всего три: Сахалин-1, Сахалин-2 и Харьягинское нефтяное месторождение - были заключены вне рамок указанного федерального закона. Существует несколько причин, по которым режим СРП фактически не применяется в настоящее время, при этом одной из них является почти общепризнанная сложная и забюрократизированная процедура согласования и утверждения СРП[4].
Важным этапом явилось принятие в 2008 году федерального закона о «стратегических инвестициях»[5] и сопутствующих поправок[6], которые усилили контроль государства над привлечением иностранных инвестиций в ключевые отрасли российской экономики, включая недропользование, и ввели значительные ограничения для иностранных инвесторов. Одним из них стало ограничение доступа иностранных инвесторов к проектам на континентальном шельфе.
При том, что стремление государства взять недропользование под особый контроль вполне объяснимо, многие эксперты сходятся во мнении, что несовершенство российского законодательства значительно затрудняет привлечение инвестиций в геологическое изучение, разведку и добычу полезных ископаемых[7]. Особенно тревожной видится ситуация с геологическим изучением недр, которое существенно отстает от темпов добычи. Отмечается даже необходимость принятия отдельного закона, который бы регулировал указанные отношения[8].
2. Развитие недропользования и инвестиционного климата во взаимосвязи с развитием смежных отраслей законодательства на примере проблемы предоставления персонала
Развитие недропользования немыслимо без развития всей правовой системы и отдельных ее элементов, находящихся за пределами законодательства о недрах. Таковыми являются гражданско-правовые, трудовые, налоговые институты и правовые нормы.
Одним из показательных (и пока, увы, отрицательных) примеров в России является проблема регулирования так называемого предоставления персонала, в бизнес-среде именуемого также прикомандированием или секондментом[9].
С 1 января 2016 года в России были законодательно определены[10] понятия заемного труда (труда, осуществляемого работником по распоряжению работодателя в интересах третьего лица без каких-либо временных ограничений) и предоставления персонала (заведомо временного направления работодателем работника с его согласия к третьему лицу). Заемный труд был полностью запрещен, в то время как предоставление персонала в отдельных случаях разрешалось частным агентствам занятости и другим лицам.
При этом порядок предоставления персонала лицами, не являющимися частными агентствами занятости, должен быть предусмотрен отдельным федеральным законом, который до настоящего времени не принят. Более того, вступившие с 1 января 2016 поправки фактически не учитывали многие модели предоставления персонала, давно апробированные иностранными (и отечественными) добывающими компаниями в крупнейших совместных предприятиях.
Разработка проекта закона, который определил бы необходимую процедуру и четко установил круг лиц, имеющих право осуществлять деятельность по предоставлению персонала, ведется уже три года. Возникший правовой вакуум создает риски для многих текущих и будущих международных проектов в нефтегазовом секторе.
На наш взгляд, это классический случай, подтверждающий, что одними лишь запретительными мерами невозможно добиться сбалансированного правового регулирования, а следовательно, устойчивого экономического развития.
В заключение необходимо отметить, что регулирование недропользования в России, похоже, находится на стадии накопления определенной критической массы вопросов, результатом которого неизбежно станет масштабное реформирование всей законодательной отрасли, посвященной недропользованию. Такое реформирование должно, по нашему мнению, включать систематизацию (кодификацию) законодательства о недрах, его гармонизацию с другими отраслями законодательства, закрепление более гибких механизмов сотрудничества российских и иностранных инвесторов в сфере недропользования и устранение пробелов в регулировании отдельных отношений, возникающих в процессе пользования недрами.
[1] Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ от 16 апреля 1992 г. № 16. ст. 83. С последующими изменениями и дополнениями.
[2] См., например: Концепция правовой политики на период до 2008 года. Утверждена Торгово-промышленной палатой РФ. Справочная правовая система «Гарант».
[3] Собрании законодательства Российской Федерации от 1 января 1996 г. №1. ст. 18. С последующими изменениями и дополнениями.
[4] См., например: Бардин А.А., Кувшинов Е.С. Правовое регулирование инвестиционного сотрудничества между российскими и иностранными компаниями при реализации проектов по разработке недр Российской Федерации. М.: ПравоТЭК, 2014. С. 51.
[5] Федеральный закон от 29 апреля 2008 г. №57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства». Собрание законодательства РФ от 5 мая 2008 г. № 18. ст. 1940. С последующими изменениями и дополнениями.
[6] Федеральный закон от 29 апреля 2008 г. №58-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства». Собрание законодательства РФ от 5 мая 2008 г. № 18. ст. 1941. С последующими изменениями и дополнениями.
[7] См.: Кувшинов Е.С. Некоторые тенденции развития горного права в Российской Федерации // Нефть, Газ и Право. 2016. №6. С. 20.
[8] См.: Оганесян Л.В. Обоснование Концепции законопроекта «О геологическом изучении недр и геологической службе России». Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания РФ. М.: 2014. № 16 (534). С. 31 и др.
[9] От английского secondment - прикомандирование, временное направление (Прим. автора).
[10] Федеральный закон от 5 мая 2014 г. № 116-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Собрание законодательства РФ от 12 мая 2014 г. № 19. ст. 2321.
