О трудностях правоприменения социально-партнерских соглашений (Хамзина Ж.А., профессор, доктор юридических наук)
Фото: zakon.kz
О трудностях правоприменения социально-партнерских соглашений
Хамзина Жанна Амангельдиновна
профессор, доктор юридических наук
25 лет назад Постановлением Кабинета Министров РК от 3 августа 1992 года №645 «О социальном партнерстве в области социально-трудовых отношений» было введено в практику ежегодное заключение на республиканском, отраслевом и местном уровнях соглашений в области трудовых и социально-экономических отношений между органами государственной власти и управления, представителями собственников (работодателями, объединениями работодателей) и республиканскими объединениями профсоюзов
Обновленный Трудовой кодекс Республики Казахстан от 23 ноября 2015 года № 414-V ЗРК (далее - ТК) в целях реализации стратегического государственного подхода по либерализации правового регулирования отношений в сфере наемного труда системно закрепляет множество бланкетных норм к положениям социально-партнерских соглашений (соглашения генеральное, отраслевое, региональное между сторонами социального партнерства, далее - соглашения). Тем самым ТК исключает нормативное регулирование значительной части важнейших аспектов трудовых и непосредственно связанных с ними отношений, отсылая правоприменяющего субъекта к положениям соглашений. Последние становятся правовой основой для регламентации наемного труда, оставаясь по сути малоизученным и редко применяемым источником трудового права. Справедливость требует отметить, что тезис об ограниченном применении соглашений связывается, с одной стороны, с альтернативностью норм ТК, закрепляющих, что тот или иной аспект трудовой деятельности регламентируется актом работодателя, трудовым, коллективным договором или соглашением. При этом подобная альтернативность, используемая ТК, не исключает регулирование одних и тех же отношений различными источниками трудового права. С другой, несмотря на 25-летнюю историю развития института социального партнерства в Казахстане, он остается в определенной степени декларативным, формальным. С третьей, имеет место крайне низкая осведомленность работников о тех расширенных правах, повышенных гарантиях, относительно содержания ТК, которые дают им соглашения, что усугубляется неосведомленностью работодателей об обязанностях, предусмотренных соглашениями, обеспечивать предусмотренные соглашениями обязательства в области труда, занятости, социальной защиты.
Чтобы оценить масштаб бланкетности норм ТК к положениям соглашений требуется привести итоги обзора, предваряющего настоящее исследование. Изначально подход ТК к сфере трудовых и непосредственно связанных с ними отношений носит, как не парадоксально, в определенной степени ограниченный характер, что отражено в ст. 10 ТК, в п. 1 которой провозглашается стрежневое положение: трудовые отношения, а также иные отношения, непосредственно связанные с трудовыми, регулируются трудовым договором, актом работодателя, соглашением и коллективным договором. В п. 2 указанной нормы закрепляется приоритет норм ТК над положениями соглашений и иных источников правового регулирования: положения соглашений сторон социального партнерства, коллективных, трудовых договоров, актов работодателей, ухудшающие положения работников по сравнению с трудовым законодательством Республики Казахстан, признаются недействительными и не подлежат применению.
В дальнейшем содержании ТК законодатель проводит планомерную линию по минимизации нормативного регулирования, что, полагаю, объясняет множественность бланкетных условий реализации трудовых и непосредственно связанных с ними отношений. На мой взгляд, заслуживает внимания перечень критериев применения наемного труда, которые ТК предлагает или императивно требует регламентировать в социально-партнерских соглашениях.
Ст. 153 ТК закрепляет достаточно подробно содержание положений соглашений социального партнерства в зависимости от вида правового акта. Пункты 1, 4, 5, 6 ст. 153 устанавливают требования к обязательным условиям соглашений, в дополнение к ним ТК определяет следующие сферы правового регулирования соглашений:
применение отраслевых коэффициентов, классифицирующих условия труда по степени вредности и опасности, определяемых отраслевым соглашением.
права и обязанности работника и работодателя; ТК императивно закрепляет обязанность работника выполнять трудовые обязанности в соответствии с соглашениями; а также обязанность работодателя соблюдать требования соглашений;
трудовая дисциплина как надлежащее исполнение работодателем и работниками обязательств, установленных в том числе соглашениями;
акты работодателя, которые издаются, в том числе, в соответствии в соглашениями;
случаи и порядок учета мнения представителей работников при издании актов работодателя;
льгот и компенсационных выплат, связанных с обучением работников, переподготовкой и повышением квалификации;
осуществления компенсационных выплат за каждый день нахождения вне постоянного места жительства (если работа протекает в пути или имеет разъездной характер либо связана со служебными поездками в пределах обслуживаемых участков) в порядке, установленном соглашением, а также иными источниками трудового права;
порядка, условий выплаты полевого довольствия, учета времени работы в полевых условиях
соглашения являются правовой основой для определения содержания, структуры коллективного договора;
организации обязательных, периодических (в течение трудовой деятельности) медицинских осмотров и предсменного, послесменного медицинского освидетельствования работников (за счет собственных средств работодателя) в случаях, предусмотренных соглашением, а также при переводе на другую работу с изменениями условий труда либо при появлении признаков профессионального заболевания;
невыполнение условий соглашений, является основанием для возникновения трудовых споров (индивидуальных, коллективных).
Проведенный разбор показывает достаточно обширные области правового регулирования соглашений. Несмотря на определенную декларативность их условий, которая, на мой взгляд, обусловлена выбором ТК достаточно общих формулировок для определения их содержания, соглашения должны согласно ст. 153 ТК содержать следующие конкретно и однозначно применимые положения. Отраслевыми соглашениями должны предусматриваться положения об основных принципах системы оплаты труда отрасли, в том числе установление: минимальных тарифных ставок (окладов) в отрасли; предельных значений межразрядных коэффициентов; единого порядка установления доплат работникам, занятым на тяжелых работах, работах с вредными и (или) опасными условиями труда; о порядке утверждения отраслевой рамки квалификации; о порядке формирования и деятельности Совета по безопасности и охране труда; о порядке формирования и деятельности Совета по вопросам предупреждения и разрешения коллективных трудовых споров; о порядке формирования, компетенции и деятельности группы наблюдателей для участия в разработке и принятии соглашений, коллективных договоров; о порядке формирования и деятельности координационного центра по развитию кадрового потенциала и квалификаций.
Региональными соглашениями должны предусматриваться положения о: мероприятиях по предупреждению и предотвращению социально-трудовых конфликтов и забастовок; принятии мер, направленных на обеспечение занятости и сокращение уровня безработицы; порядке формирования и деятельности Совета по вопросам предупреждения и разрешения коллективных трудовых споров.
Таким образом, сфера применения соглашений более чем обширная, предполагает закрепление в них реальных условий наемного труда, применимых к индивидуальным и коллективных трудовым отношениям. А значит рассматриваемый источник трудового права, соглашения, регулирует по сфере применения трудовые отношения каждого или любого работника, работодателя, трудового коллектива.
Последний вывод, кроме того, основывается на анализе норм ТК, определяющих сферу действия соглашений по кругу лиц. С одной стороны, согласно ст. 152 ТК стороны соглашений четко определены в зависимости от вида соглашения, что ставит закономерный вывод о том, что и распространять свое действие они должны на соответствующих субъектов - стороны соглашений и представляемых ими лиц. Однако, с другой стороны, ТК значительно расширил круг субъектов, на которых распространяют действия соглашения. В силу ст. 154 ТК:
действие генерального соглашения распространяется на государственные органы, работодателей, работников в лице их представителей, уполномоченных в установленном порядке;
действие отраслевого соглашения распространяется на государственные органы соответствующей сферы деятельности, работодателей, работников и их представителей соответствующей отрасли;
действие регионального соглашения распространяется на местные исполнительные органы, работодателей, работников и их представителей соответствующей административно-территориальной единицы.
Анализ буквального значения изложенных дословно норм ТК позволяет сделать вывод о том, что действие соглашений не ограничивается представляемыми субъектами их сторон. То есть: если отраслевое соглашение подписано отраслевым профессиональным союзом, это не означает, что действие соглашения будет распространяться только на работников-членов этого профсоюза; если региональное соглашение подписано региональной палатой предпринимателей, а работодатель не является членом палаты (несмотря на прямое требование законодательства об обязательности членства в Национальной палате предпринимателей субъектов предпринимательства, зарегистрированных (прошедших учетную регистрацию) в соответствии с законодательством Республики Казахстан, за исключением субъектов предпринимательства, для которых законодательством Республики Казахстан установлено обязательное членство в иных некоммерческих организациях, а также государственных предприятий), то это не означает, что действие соглашение не будет распространяться на такого работодателя. В целях определения круга субъектов, на которых распространяют действия соглашения следует исходить из содержательного наполнения тех категорий, которыми оперирует ТК. Действие соглашений распространяется (с особенностями градации по видам) на работников и работодателей, а также государственные органы, представителей работников и работодателей (круг последних трех дифференцируется в зависимости от отраслевого или регионального соглашения). Понятия работников, работодателей, их представителей закрепляются в ст. 1 ТК, именно из этих нормативных категорий следует исходить при установлении круга субъектов, на которые распространяют действия соглашения: на всех работодателей и работников, субъектов, обладающих таковым статусом в соответствии с ТК.
Интересным моментом является следующий казус с определением субъектного состава отраслевых соглашений: согласно п. 2 ст. 154 ТК действие отраслевого соглашения распространяется на государственные органы соответствующей сферы деятельности, работодателей, работников и их представителей соответствующей отрасли, с одной стороны. С другой, фактически каждое отраслевое соглашение содержит норму о том, что соглашение распространяется на работников-членов профсоюза, подписавшего соглашение, либо присоединившихся к соглашению впоследствии, либо используется иная формулировка, ограничивающая его действие применительно к кругу работников. На мой взгляд, подобные ограничения отраслевых соглашений неприемлемы, не соответствуют требованиям ТК не только в части отсутствия в кодексе указания на то, что отраслевое соглашение распространяется только на работников-членов профсоюзного органа, выступавшего его стороной, но и с позиции основного принципа соглашений о том, что положения соглашений сторон социального партнерства, ухудшающие положения работников по сравнению с трудовым законодательством Республики Казахстан, признаются недействительными и не подлежат применению (п. 2 ст. 10 ТК).
Понимание сферы действия и круга субъектов соглашений переводит их значение для области наемного труда на новый уровень. Этот уровень предполагает широкое применение норм соглашений, использование их в качестве реального, а не номинального источника трудового права, как при реализации общественных отношений, так и при разрешении индивидуальных и коллективных трудовых споров соответствующими субъектами в ходе примирительных процедур и судопроизводства.
Следует подчеркнуть, что согласно п. 4 ст. 154 ТК действие соглашений также распространяется на организации, зарегистрированные на территории Республики Казахстан, собственниками имущества, учредителями (участниками) или акционерами которых являются иностранные граждане или иностранные юридические лица либо юридические лица с иностранным участием, а также филиалы и представительства иностранных юридических лиц.
Региональное соглашение между Акиматом города Алматы, Территориальным Объединением Профсоюзов «Алматинский Союз профсоюзов», Территориальным Объединением Профсоюзов «Профсоюзный центр города Алматы» и Палатой предпринимателей города Алматы на 2015-2017 годы (https://kamkorshi.kz/files/file/reg_sogl_alm.pdf; https://uzsp.almatykala.kz/category/50/sub/125/page/286/) предусматривает следующие обязательства работодателей: совместно с профсоюзами содействовать установлению в коллективных договорах ежегодные минимальные размеры ставок (окладов) заработной платы с учетом повышающих отраслевых коэффициентов, но не ниже 1,5-кратной величины среднемесячного прожиточного минимума в городе Алматы за предыдущий год при условии согласия работодателей, а также предусматривать в них конкретные обязательства, направленные на решение вопросов улучшения социального, медицинского обслуживания и оздоровления работников. Предоставлять работникам свободное время с сохранением средней заработной платы для возможности проведения скрининговых обследований в рамках гарантированного объема бесплатной медицинской помощи (ГОБМП). Осуществлять, посредством заключения коллективных договоров, работу по организации оздоровления и отдыха работников, а также их детей в период летних каникул и выделение профсоюзам средств в пределах одного процента от фонда оплаты труда на проведение культурно-массовой и спортивной работы. Предусматривать за счет средств работодателей санаторно-курортное лечение работников, занятых во вредных условиях труда, по результатам их медицинского осмотра. Включить в коллективные и трудовые договоры условия об оплате отпуска по беременности и родам, усыновившим (удочерившим) новорожденного ребенка (детей), с сохранением средней заработной платы, за вычетом суммы социальной выплаты на случай потери дохода в связи с беременностью и родами, усыновлением (удочерением) новорожденного ребенка (детей), осуществленной в соответствии с законодательством Республики Казахстан об обязательном социальном страховании.
Областное соглашение между Акиматом Атырауской области, территориальным объединением профсоюзов «Профсоюзный Центр Атырауской области» и областными объединениями работодателей на 2015 - 2017 годы (https://www.pcao.kz/ru/555-oblastnoje_soglashenije_na_2015_2017_gody.html) предусматривает следующие обязательства его сторон: предусмотреть в отраслевых и региональных соглашениях, коллективных договорах положения по сохранению рабочих мест и созданию достойных условий труда лицам старше 50 лет. При заключении отраслевых, региональных соглашений и коллективных договоров на предприятиях и в организациях предусмотреть меры по усилению солидарной ответственности работодателя и работника за сохранение здоровья, а также по оздоровлению работающих и созданию условий для занятий физической культурой и спортом.
С соответствии с Соглашением между акиматом Акмолинской области, областными объединениями работников и областными объединениями работодателей на 2016-2018 годы (https://apgazeta.kz/2016/02/22/soglashenie-mezhdu-akimatom-akmolinskoj-oblasti-oblastnymi-obedineniyami-rabotnikov-і-oblastnymi-obedineniyami-rabotodatelej-na-2016-2018-gody) стороны приняли на себя обязательства предусмотреть в отраслевых и региональных соглашениях, коллективных договорах положения по сохранению рабочих мест, дополнительным социальным гарантиям и льготам для работников, созданию надлежащих условий труда инвалидам и лицам старше 50 лет. Предусмотреть в местных бюджетах, бюджетах работодателей и профсоюзов расходы на организацию летнего отдыха детей, их оздоровление, включая детей-инвалидов, детей-сирот и оставшихся без попечения родителей, на оплату льготного проезда на общественном транспорте для данной категории лиц, в рамках норм действующего законодательства. Обеспечить реализацию мер, направленных на повсеместное заключение коллективных договоров и соглашений, избрание на каждом предприятии, организации представителей работников, согласительных комиссий для разрешения на местах индивидуальных трудовых споров.
Отраслевое соглашение между профсоюзами работников горно-металлургической промышленности, республиканской ассоциацией горнодобывающих и горно-металлургических предприятий и министерством индустрии и новых технологий республики казахстан на 2014 -2016 годы (срок действия продлен до 31.12.2017 (https://www.kazprofmet.kz/ru/article/index/3/30) закрепляют следующие гарантии в пункте 4.5: женщинам, имеющим двух и более детей в возрасте до 14 лет, ребенка-инвалида в возрасте до 18 лет, одинокой матери, воспитывающей ребенка в возрасте до 14 лет, а также отцам, воспитывающим детей без матери, опекунам (попечителям) несовершеннолетних предоставляются дополнительные ежегодные отпуска. Продолжительность, оплата и особенности предоставления определяются коллективным договором. В пункте 7.5 определен размер единовременных выплат в качестве мер поощрения; п. 7.9 закрепляет, что порядок выплаты и размер пособия в связи с рождением ребенка определяются коллективным договором (имеются ввиду выплаты сверх гарантированных государством).
Отраслевое соглашение о социальном партнерстве между Министерством образования и науки Республики Казахстан и ОО «Казахстанский отраслевой профессиональный союз работников образования и науки» на 2015-2017 годы (https://edu-tradeunion.kz/ru/article/index/10/28/10) содержит целую систему дополнительных гарантий для научно-педагогических работников, значительно улучшающую их положение относительно действующего трудового и специального законодательства. Например. В соответствии с соглашением при расторжении трудового договора по инициативе работодателя по любому основанию, предусмотренному ст. 52 ТК РК, Работодатель обязан получить предварительно мотивированное мнение профсоюзного комитета первичной профсоюзной организации. Очередность предоставления оплачиваемых отпусков определяется ежегодно в соответствии с графиком отпусков, утверждаемым руководителя организации по согласованию с профкомом первичной профсоюзной организации не позднее десяти дней с начала наступления календарного года. О времени начала отпуска работник должен быть извещен не позднее, чем за два месяца до его начала. Преимущественное право на ежегодный отпуск в летнее или в любое удобное для них время имеют следующие работники:
а) родители (опекуны, попечители), воспитывающие несовершеннолетнего ребенка (до 18 лет) в одиночестве;
б) женщины, имеющие трех и более детей;
в) работники, получившие трудовое увечье;
г) любые работники при наличии у них путевок на лечение.
Преимущественное право на оставление на работе при сокращении численности или штата, имеют:
- работники предпенсионного возраста (3 года до пенсии);
- работники, проработавшие в данной организации 10 и более лет;
- многодетные (четыре и более детей) родители;
- работники, имеющие высокие качественные показатели в труде. И иные гарантии, значительно улучшающие положение работников в данной сфере.
Отмечу, что я, как работник, непосредственно осуществляющий деятельность в отрасли образования и науки, могу свидетельствовать, что, к сожалению, многие положения отраслевого соглашения практически не исполняются, работники не осведомлены о своих правах и гарантиях, работодатели не в курсе принятых на себя обязательств.
Вопрос незнания, неосведомленности работников, работодателей о содержании соглашений находится в центре проблем правоприменения. Согласно п. 5 ст. 154 ТК уполномоченный государственный орган по труду на республиканском уровне, государственные органы соответствующей сферы деятельности на отраслевом и местные исполнительные органы на региональном уровне обязаны официально опубликовать соглашения в течение тридцати календарных дней со дня их подписания. Вместе с тем, приведенная обязанность фактически не исполнима, поскольку на соглашения, как ниже будет показано, не распространяется статус правовых актов, установленный Законом Республики Казахстан от 6 апреля 2016 года № 480-V ЗРК «О правовых актах», а значит к соглашениям не применим порядок официального опубликования правовых актов. Кроме того, непосредственно ТК, закрепив обязанности по официальной публикации соглашений, не предусмотрел в своем содержании порядок этого официального опубликования. Подобный правовой вакуум порождает обращения в Министерство труда и социальной защиты РК с вопросами: где найти отраслевое или региональное соглашение, как можно ознакомиться с тестом соглашения? На что представители Министерства отвечают: обратитесь в тот или иной кабинет Министерства (что явно затруднительно работнику или работодателю, находящемуся в любом регионе нашей страны, кроме г.Астаны), или в отраслевой центральный государственный орган, без указания на официальный источник опубликования соглашений (см.: https://www.enbek.gov.kz/ru/node/318622; https://www.enbek.gov.kz/ru/node/242641). А вместе с тем в компетенцию Министерства входит регистрация отраслевых и региональных соглашений, заключенных на уровне области (города республиканского значения, столицы) согласно пп.12) ст. 16 ТК, что предполагает наличие в Министерстве информации об их официальном опубликовании.
Нормы соглашений, как правило, сформулированы либо в качестве конкретных обязанностей, прав и гарантий, которые могут быть реализованы, применены непосредственно, либо имеют указание на их включение в содержание иных источников трудового права: трудовые договоры, коллективный договор, акт работодателя. В последнем случае нормы соглашений непосредственно не применяются, требуют проведения специальных процедур по их дополнительному закреплению, гарантированию.
Проведенный анализ содержания соглашений показывает, что они все еще «изобилуют» обязательствами сторон, закрепленных посредством формулировок «совершенствовать что-либо; соблюдать какие-либо требования и содействовать реализации государственных мероприятий; продолжить работу в каком-либо направлении; способствовать недопущению чего-либо; продолжить консультирование; продолжить развивать что-либо». Приведенные формулировки не порождают фактически никаких обязательств, поскольку не предполагают существование конечного, понятного результата, отражающего эффективность проводимых форм социального партнерства. На мой взгляд, подобные положения соглашений не имеют четких параметров их результативности, не содержат конкретных мер и мероприятий, направленных на улучшение социально-экономического климата в обществе, трудовых коллективах, не предполагают четких шагов по проведению государственной социальной политики и достижению конкретных социальных параметров. Такого рода неопределенность, декларативность соглашений приводят на практике к формальному характеру соглашений, непониманию в государственном аппарате и обществе этого важнейшего института социального мира и развития. Можно сделать вывод о том, что не полнокровно, в соответствии со своим предназначением, действует механизм социального партнерства, являющийся важнейшим инструментарием реализации социальной политики.
Вместе с тем, существует вполне реальная административная ответственность за нарушение или невыполнение их условий соглашений. Обновленный П3. ст. 97 Кодекса Республики Казахстан от 5 июля 2014 года № 235-V ЗРК «Об административных правонарушениях» закрепляет, что невыполнение или нарушение обязательства по коллективному договору, соглашению влечет штраф на лиц, виновных в невыполнении обязательств по коллективному договору, соглашению, в размере четырехсот месячных расчетных показателей.
Согласно ст. 1 ТК соглашение - это правовой акт в форме письменного соглашения, заключаемого между сторонами социального партнерства, определяющий содержание и обязательства сторон по установлению условий труда, занятости и социальных гарантий для работников на республиканском, отраслевом и региональном уровнях. Однако понятие правовых актов негосударственных субъектов, в том числе принимаемых в форме письменных соглашений, в законодательстве РК не содержится. Согласно пп. 19) ст. 1 Закона Республики Казахстан от 6 апреля 2016 года № 480-V ЗРК «О правовых актах»: Обновленный правовой акт - письменный официальный документ установленной формы, содержащий нормы права или индивидуальные властные правовые предписания, принятый на республиканском референдуме либо уполномоченными органами. Ни один из изложенных признаков, вытекающих из определения правового акта, не характеризует соглашения. Соглашения не являются официальными документами, для них не предусмотрена четкая установленная форма (содержание обладает свойством вариантности), не содержат нормы права или индивидуальные властные правовые предписания, не принимаются на республиканском референдуме либо уполномоченными органами. Кроме того, система признаков правового акта, закрепленная в п. 1 ст. 3 Закона Республики Казахстан от 6 апреля 2016 года № 480-V ЗРК «О правовых актах» не характеризует соглашения.
Таким образом, правовой статус соглашений не определен. Несмотря на то, что соглашения ТК провозглашает правовыми актами, они таковыми в реальности и в соответствии со специальным законодательством не являются. Обновленный ТК не преодолел эту проблему, уже на протяжении десятилетий, имеющуюся в трудовом праве. Более того, уже относительно новый действующий ТК усугубил эту проблему, продолжая провозглашать (как и ранее действовавший ТК 2007 года), по сути декларативно и не обосновано, в том числе и коллективный договор в качестве правового акта.
Соглашения - специфический источник, присущий исключительно социально-трудовому праву, его место в системе, иерархии источников права, законодательства не определено, что, безусловно, вызывает трудности правоприменения. Может ли согласительная комиссия, рассматривающая индивидуальный трудовой спор, или суд вынести решение, основываясь на нормах соглашений, если согласно ГПК суд, при вынесении решений в мотивировочной части указывает ссылки на законы, которыми он руководствуется? Могут ли стороны соглашений понуждаться судом к выполнению их условий, если соглашения по своей сути строятся на принципе добровольности взятия его сторонами на себя обязательств?
Резюмируя выше изложенное, отмечу, что неопределенность обязательств сторон соглашений, отсутствие закрепления в них конечного, понятного результата, отражающего эффективность соглашений, отсутствие внятного правового статуса соглашений, в совокупности негативно влияют на реализацию института социального партнерства в государстве. 25-летняя практика института соглашений, к сожалению, и сегодня не нашла достойного решения многолетних проблем. Законодатель, уполномоченный государственный орган в сфере труда не могут быть не в курсе того, что важнейший институт сферы наемного труда, социально-партнерских соглашений, не получает на практике того широкого применения, реализации, на которые рассчитан его потенциал, заложенный в законодательстве. Требуется новый подход к определению статуса соглашений, введению их в систему правовых актов, созданию условий для признания их юридической силы, места в системе источников трудового права.
