Нотариату – реформирование! (Бурибаев Ермек Абильтаевич доктор юридических наук, профессор)
Фото: zakon.kz
Нотариату - реформирование!
Бурибаев Ермек Абильтаевич
доктор юридических наук, профессор
Принцип латинского нотариата: Уважай свое Министерство
В 2015 году внеочередным ХІ съездом представителей территориальных нотариальных палат была принята Концепция развития нотариата в Республике Казахстан на период с 2015 до 2020 год. Согласно вводной части Концепции (https://notariat.kz/kontseptsiya-razvitiya-notariata-v-respublike-kazakhstan-na-period-s-2015-do-2020-goda.html), ее основной целью является реализация в качестве системообразующих основ казахстанской модели - принципов нотариата латинского типа.
Как известно Международным союзом нотариата выработано несколько общепризнанных идей, лежащих в основе модели латинского нотариата. Один из базовых принципов звучит так: Уважай свое Министерство.
Данный принцип-заповедь относится как к нотариусам, так и органам нотариального управления. На мой взгляд, корпоративные органы управления нотариатом не в полной мере осознают важность воплощения этого положения в своей деятельности.
В конце 2010 года под руководством Министерства юстиции РК и в соответствии с законодательством о нотариате проходила сложная работа по внедрению Единой нотариальной информационной системы (ЕНИС). В противовес этой деятельности один из глав территориальных нотариальных палат организовал в 2010-2012 гг. серию обращений в госорганы, руководил организацией отказов нотариусов от подписания договора с АО «НИТ», цель всей этой бурной работы была направлена на воспрепятствование деятельности Министерства по внедрению ЕНИС. В результате в отношении ряда нотариусов были приостановлены лицензии, в последующем судебные разбирательства об оспаривании решений Министерства о приостановлении лицензий закончились с отрицательным результатом для нотариусов и организатора. Вместе с тем, введение ЕНИС, как показала практика, повысило уровень правовой безопасности нотариальных действий; обеспечило оперативность работы, открыло новые возможности для нотариата. Естественно и закономерно имеются определенные недостатки функционирования ЕНИС, но они решаемы в рабочем порядке. В данном направлении требовалась тогда и сегодня инициатива Республиканской нотариальной палаты (РНП) по усовершенствованию системы, но не противодействие территориальной палаты Министерству юстиции в аспекте внедрения системы.
Является секретом Полишинеля факт того, что руководители нотариального сообщества в прошлом собирали с нотариусов значительные денежные суммы для лоббирование введения новых тарифов, пытаясь самостоятельно инициировать законотворческий процесс (https://meta.kz//301764-mazhilismeny-prosjat-genprokuraturu-razobratsja-s.html).
Закономерным итогом подобного противостояния, самостоятельных законодательных инициатив органов нотариального управления, вкупе с иными причинами, стала реакция уполномоченного органа по реформированию системы отбора нотариусов, введению единой системы нотариальных тарифов. С 2012 года тарифы были существенно снижены, законодательно определены категории лиц, частично освобождающиеся от уплаты услуг правового и технического характера.
В последующие годы шло и продолжается планомерное ограничение нотариальных действий. Последняя инициатива-попытка РНП о введении обязательной нотариальной формы для договоров займа (при превышении пороговой суммы), а также обязательного нотариального удостоверения отдельных сделок с недвижимостью была провалена. Более того, в противовес неуместной реализации инициативы РНП, буквально на днях Министерство юстиции передало функцию государственной регистрации прав на недвижимое имущество в НАО «Государственная корпорация «Правительство для граждан». «Передача функции по регистрации недвижимости в Госкорпорацию позволит сократить количество процедур путем объединения в одну. Это прием заявления, проверка подлинности подписи, оплата за регистрацию и регистрация собственности. Время, затрачиваемое на регистрацию собственности, расходы граждан и бизнес-структур при оформлении и регистрации недвижимости сократятся», - сообщил министр юстиции Марат Бекетаев (https://www.m.kazpravda.kz/news/view/124919). Таким образом, со следующего года на обычных письменных сделках с недвижимостью работниками ЦОНов будет проверяться подлинность подписей участников соглашения и осуществляться регистрация перехода права собственности. То есть фактически нотариусы потеряли еще один (самый высокий по стоимости тарифа) вид нотариального действия.
Считаю, что основной мотив провала - несогласованность действий РНП с Министерством юстиции. В свободном доступе на сайте РНП можно ознакомиться с записью круглого стола, прошедшего в конце 2016 года (http://www.notariat.kz/novosti/345-voprosy-zashchity-prava-sobstvennosti-v-ramkakh-proekta-spravedlivost-glavnyj-kriterij-pravovoj-zashchity.html), организованного РНП по обсуждению законодательной инициативы, направленной на закрепление положений, предусматривающих введение механизма «проверки чистоты сделки», расширение перечня сделок, подлежащих обязательному нотариальному удостоверению, а также обеспечение защиты права собственности несовершеннолетних. На заседании указанного круглого стола заместитель Министра юстиции выступила с резкой критикой инициированного РНП при поддержке Генпрокуратуры, но без участия Министерства законопроекта. В частности, заместителем Министра юстиции указано на нарушение процедур законотворческого процесса, отсутствие широкого обсуждения предлагаемого проекта, отсутствие обобщения практики, в том числе судебной, которая бы мотивировала предлагаемые изменения, указано на недопустимость: возложения на субъектов гражданского оборота дополнительных расходов в виде оплаты нотариальных услуг, введение страхования территориальных палат. В целом высказано несогласие с ключевыми положениями законопроекта. Министерство заинтересовано в развитии институтов превентивного правосудия, к которым относится и нотариат, но подобные непроработанные законодательные инициативы РНП естественно нашли неприятие в уполномоченном органе.
Обращаюсь к РНП: уважайте свое Министерство! Не действуйте в законопроектной работе в обход Министерства. А все инициативы Министерства юстиции должны находить в РНП поддержку, проходить через конструктивный диалог и обсуждение. Только в этом случае возможны положительные для нотариата перемены.
В европейских странах с латинской моделью нотариата априори невозможно противостояние Министерства юстиции и представителей нотариального сообщества, а руководитель нотариата, допустивший подобную ситуацию неизбежно подает в отставку. Поскольку такое положение вещей пагубно сказывается на развитии нотариата, блокирует все инициативы. Руководители нотариальных палат в Европе находятся в прямом деловом постоянном контакте с профильным министерством, все инициативы нотариального корпуса поддерживаются министерством. В данном аспекте требуется имплементация положительного зарубежного опыта в отечественную систему нотариата.
Продолжение функционирования РНП без согласования основных стратегических линий по развитию нотариата с Министерством юстиции, попустительство РНП в отношении отдельных территориальных палат, противодействующих работе Министерства, неизбежно в будущем поставят вопросы о том: а нужны ли палаты нотариусам? Какую реальную помощь получают нотариусы от палат? И соответствует ли эта помощь тем затратам, которые несет каждый нотариус на содержание палат?
Ярким примером неудачной попытки самостоятельного определения РНП стратегического пути развития нотариата является принятие указанной в начале настоящей публикации Концепции развития нотариата в Республике Казахстан на 2015-2020 г. Следует иметь ввиду, что программные документы развития тех или иных сфер общественных отношений, принимаемые органами управления некоммерческих организаций в Казахстане, не имеют какой-либо юридической силы. По прошествии уже значительного времени утверждается уверенность в том, что разработка Концепции была нужна только ради ее одобрения на съезде ТНП в 2015 году (фактически ни одно из направлений Концепции не реализовано). Документ ради документа, а иначе и не может быть, поскольку органы управления нотариата не обладают властными полномочиями по реализации правотворческих функций, не способны провести эффективное экспертное, информационное лоббирование интересов нотариального корпуса.
Сегодня обсуждается законопроект «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам адвокатской деятельности и юридической помощи» (https://www.adilet.gov.kz/ru/articles/zakon-respubliki-kazahstan-o-vnesenii-izmeneniy-і-dopolneniy-v-nekotorye-zakonodatelnye-2), в полной мере поддерживаю предусмотренные проектом изменения в Закон РК «О нотариате». Так, нотариус будет обязан повышать квалификацию, будут конкретизированы основания приостановления лицензии, расширены полномочия общего собрания и правления палаты, введены специальные дисциплинарные комиссии. Срок полномочий председателя территориальной палаты и РНП будет ограничен ОДНИМ сроком пребывания в должности. В результате наступит обновление работы органов управления, будет обеспечена сменяемость, будут исключены условия для совершения коррупционных правонарушений.
Предлагаю Министерству дополнить законопроект нормой-требованием о сменяемости, аналогично председателям палат, и к лицам, избираемым в состав правления палат, ревизионных комиссий. На сегодняшний день в этих корпоративных органах также наблюдается несменяемость, которая корнями исходит из фактически бессрочного пребывания у власти руководителей палат. Члены правления и ревизионных комиссий должны избираться только на один срок. Анализ показывает, что сегодня в территориальных палатах должности в правлениях, ревизионных комиссиях занимают лица несколько сроков, что неприемлемо. Разработанный Министерством юстиции проект закона «Об адвокатской деятельности и юридической помощи» предусматривает, что одни и те же лица не могут состоять в президиуме коллегии адвокатов, ревизионной комиссии более одного срока. Аналогичная норма требует введения и в Закон «О нотариате» относительно запрета включения одних и тех же лиц в состав правления, ревизионной комиссии более одного раза.
Кроме того, в целях соблюдения требований о сменяемости руководителей органов управления предлагаю распространить действие данной нормы на правоотношения, возникшие до ее введения в действие, в том числе обязав нотариальные палаты привести уставы в соответствие нормам Закона РК «О нотариате». Для этого необходимо дополнить законопроект нормой, вносящей изменения в статью 28 закона, а именно дополнить пунктом 1-1 следующего содержания: «Устав нотариальной палаты должен соответствовать настоящему Закону».
В порядке обсуждения предлагаю в проекте уточнить порядок деятельности дисциплинарных комиссий нотариата, исключив из проекта полномочие РНП определять процедуру рассмотрения жалоб (в размещенном на официальном ресурсе законопроекте предусматривается введение новой статьи в Закон РК «О нотариате», 24-1 «Дисциплинарная ответственность нотариуса, занимающегося частной практикой»).
Как показывает практика, РНП не в полной мере способно разрабатывать, утверждать внутренние акты, соответствующие требованиям законодательства, при РНП отсутствует специальный орган, занимающийся научным обеспечением законопроектной работы, не внедрена экспертная работа по правотворческому процессу, то есть РНП не обладает ресурсным научным потенциалом для формирования внутрикорпоративных обязательных правил и положений, в том числе касающихся дисциплины нотариусов.
Кроме того, в соответствии с подпунктом 1) пункта 3 статьи 61 Конституции РК Парламент вправе издавать законы, которые регулируют важнейшие общественные отношения, устанавливают основополагающие принципы и нормы, касающиеся правосубъектности физических и юридических лиц, гражданских прав и свобод, обязательств и ответственности физических и юридических лиц.
Дисциплинарная ответственность является одним из четырех видов юридической ответственности и должна в соответствии с Конституцией регламентироваться законом, принимаемым Парламентом. Соответственно РНП не правомочно определять процедуру привлечения нотариусов к ответственности.
Предлагаю законопроект, предусматривающий изменения в Закон РК «О нотариате» дополнить двумя статьями: дисциплинарная ответственность нотариусов, дисциплинарная комиссия нотариата. В целях исключения внутрикорпоративного покровительства, обеспечения беспристрастности и объективности предлагаю включить в состав дисциплинарных комиссий нотариата не только нотариусов, но и представителей органов юстиции, судей в отставке. Перенять в нотариальную среду внедряемые Министерством новые принципы дисциплины адвокатов.
