Открытое обращение участников Республиканской конференции делегатов коллегий адвокатов 14 октября 2017 года к Премьер-министру Республики Казахстан
Фото: zakon.kz
Премьер-министру
Республики Казахстан
г-ну Сагинтаеву Б. А.
Открытое
обращение
участников Республиканской конференции делегатов коллегий адвокатов 14 октября
2017 года
Уважаемый Бакытжан Абдирович!
Разработанные Министерством проект Закона «Об адвокатской деятельности и юридической помощи» и сопутствующие ему документы, поступившие в Правительство, породили крайнюю степень обеспокоенности всего адвокатского сообщества.
В соответствии с пунктом 1 статьи 27 Закона «О правовых актах» в связи с принятием нормативного правового акта подлежат признанию утратившими силу нормативные правовые акты или их структурные элементы, если они противоречат включенным в новый нормативный правовой акт нормам права или поглощаются ими. Однако существуют ли правовые основания для отмены Закона «Об адвокатской деятельности»? Мы таковых не усматриваем по следующим причинам.
Закон «Об адвокатской деятельности и юридической помощи» не может быть принят как консолидированный закон
В Концепции проект закона неправомерно поименован как «консолидируемый», однако такой дефиниции законодательство не содержит.
В соответствии с подпунктом 36) статьи 1 Закона «О правовых актах» могут приниматься консолидированные законы, то есть законы, регулирующие комплексные по своему характеру общественные отношения в сферах (областях), предусмотренных статьей 9 указанного Закона. Таким, к примеру, является Закон «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Казахстан».
Консолидированный закон одновременно должен отвечать трем условиям:
1) регулировать комплексные по своему характеру общественные отношения;
2) объединять законы, регулирующие такие комплексные отношения;
3) сфера регулируемых общественных отношений должна быть прямо указана в статье 9 Закона «О правовых актах».
В действующей редакции статьи 9 Закона «О правовых актах» такая сфера отношений, как «юридическая помощь», отсутствует.
При любых обстоятельствах, цель регулирования комплексных общественных отношений не будет достигнута, поскольку новый закон мог бы считаться консолидированным только в случае объединения всех законов, регулирующих юридическую помощь. Однако, в этом случае неизбежна утрата действия Законами «О нотариате» и «Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей», чего не планируется.
Объединение всех законов, регулирующих комплексные отношения также невозможно, поскольку консолидировать можно только уже существующие законы.
Консолидация представляет собой вид систематизации нормативных правовых актов, который заключается в устранении их множественности путем создания крупных однородных блоков в структуре законодательства. Консолидация — это особенный вид правообразования, особенность которого заключается в том, что новый укрупненный акт не меняет содержание правового регулирования, не вносит изменений и новелл в действующее законодательство. Это постулат из всех учебников по теории права. Нельзя консолидировать законы, которых еще нет, в частности нормы, регулирующие деятельность юридических консультантов.
Проект Закона «Об адвокатской деятельности и юридической помощи» не является консолидированным ещё и потому, что это прямо следует из пункта 1 его статьи 2: «Законодательство Республики Казахстан о юридической помощи основывается на Конституции Республики Казахстан, состоит из настоящего Закона и иных нормативных правовых актов Республики Казахстан, регулирующих юридическую помощь». Комплексного регулирования здесь нет, поскольку предполагается наличие иных Законов, регулирующих юридическую помощь.
Концепция Закона не содержит обоснования необходимости утраты действия Законом «Об адвокатской деятельности».
В соответствии с пунктом 5 Правил организации законопроектной работы в уполномоченных органах Республики Казахстан, утвержденных постановлением Правительства Республики Казахстан от 29 декабря 2016 года №907 изложение аргументов, свидетельствующих о необходимости принятия законодательного акта, должно быть конкретным, обстоятельно устанавливающим связь негативных явлений и процессов с недостаточно эффективным действующим законодательством. В качестве аргументации необходимо приводить примеры из правоприменительной практики с указанием краткой фабулы имевшихся ситуаций, выводы и предложения.
Очевидно, что данным требованиям Концепция Закона не соответствует.
В качестве аргументов, оправдывающих отмену Закона, в Концепции упомянуты два документа:
1. Концепция правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года, утвержденная указом Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года № 858.
2. Протокол заседания Совета по правовой политике при Президенте Республики Казахстан от 8 февраля 2017 года.
Между тем, ни один из названных документов не предполагает прекращения действия Закона «Об адвокатской деятельности».
Концепция правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года, утвержденная указом Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года № 858, подчеркивает ведущую роль адвокатуры как ядра системы оказания гражданам юридической помощи. Предложенная Министерством Концепция Закона эту ведущую роль, наоборот, отрицает.
В Концепции правовой политики нет упоминания о необходимости поглощения Закона «Об адвокатской деятельности» другим законом. Более того, она вообще не упоминает о необходимости принятия Закона «О юридической помощи», равно как и не предполагает необходимости урегулирования деятельности «юридических консультантов».
Протоколом заседания Совета по правовой политике при Президенте Республики Казахстан от 8 февраля 2017 года Министерству юстиции совместно с Республиканской коллегией адвокатов поручено внести в Администрацию Президента предложения по концепции возможного проекта «О правовой помощи» на базе Закона «О гарантированной государством правовой помощи». Не более того.
Анализ текста одобренной Министерством юстиции Концепции свидетельствует о том, что она построена вопреки требованиям о конкретной аргументации, обязательном указании связи негативных явлений и процессов с недостаточно эффективным действующим законодательством. Концепция не содержит примеров из правоприменительной практики с указанием краткой фабулы имевшихся ситуаций, выводов и предложений. Она разработана в разрез с положениями Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года и решением Совета по правовой политике при Президенте Республики Казахстан от 8 февраля 2017 года.
Концепция и проект Закона не соответствуют государственным планам в сфере законотворчества.
Порядок законотворческой работы довольно подробно урегулирован действующим законодательством. Следует отметить, что при разработке Концепции и проекта Закона этот порядок был существенно нарушен.
В соответствии со статьей 16 Закона «О правовых актах» перспективное планирование подготовки проектов законодательных актов осуществляется в рамках Концептуального плана законотворческой работы. Данный концептуальный план принимается на период очередного созыва Парламента Республики Казахстан и отражает отрасли (сферы) законодательства, в рамках которых предполагается подготовка проектов законодательных актов в разрезе сессий Парламента Республики Казахстан.
Концептуальный план законотворческой работы составляется на основе консолидированных предложений Палат Парламента Республики Казахстан и Правительства Республики Казахстан. Этот план разрабатывается Министерством юстиции, вносится Правительством на согласование с председателями Палат Парламента Республики Казахстан и утверждается Президентом Республики Казахстан.
Очередной такой план был утвержден Указом Президента Республики Казахстан от 6 сентября 2016 года №314 «Об утверждении Концептуального плана законотворческой работы на 2016 - 2021 годы (шестой созыв Парламента Республики Казахстан)».
Никаких предложений по вопросам принятия законодательных актов в сфере юридической помощи Правительством не вносилось.
По результатам правительственного часа в Мажилисе Парламента 29 мая 2017 года депутатами никаких рекомендаций по этому вопросу на интернет-ресурсе Мажилиса не размещено.
В самом плане подготовка каких-либо проектов в сфере законодательства о юридической помощи также не предусмотрена.
Таким образом, отмена действия Закона «Об адвокатской деятельности» не планируется даже в перспективе.
Постановлением Правительства Республики Казахстан от 29 декабря 2016 года № 906 утвержден План мероприятий на 2017 год по реализации Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года.
Здесь также не предусмотрено ни одного мероприятия, посвященного законодательству о правовой помощи. Тем не менее, в пункте 16 Министерству юстиции и другим государственным органам предписано обеспечение максимальной прозрачности и широкого обсуждения принимаемых законопроектов, а также информирования о планируемых законодательных инициативах.
Согласно статье 16 Закона «О правовых актах» в целях реализации Концептуального плана законотворческой работы Правительство Республики Казахстан утверждает текущие планы законопроектных работ, составляемые на один год.
Текущие планы законопроектных работ разрабатываются Министерством юстиции Республики Казахстан и согласовываются с Президентом Республики Казахстан.
Очередной такой план утвержден Постановлением Правительства Республики Казахстан от 29 декабря 2016 года № 905 «О Плане законопроектных работ Правительства Республики Казахстан на 2017 год».
В данном документе какие-либо работы по проекту Закона «Об адвокатской деятельности и юридической помощи» не запланированы.
Согласно пункту 80 Регламента Правительства Республики Казахстан, утвержденного Постановлением Правительства Республики Казахстан от 10 декабря 2002 года № 1300, законотворческая деятельность Правительства осуществляется в соответствии с Концептуальным планом законотворческой работы и текущими планами законопроектных работ Правительства.
Осуществление законотворческой деятельности Правительства вне Концептуального и текущего плана не возможно. Согласно пункту 84 Регламента включение в государственные и иные программы новых механизмов законодательного регулирования общественных отношений должно сопровождаться внесением изменений и дополнений в План.
Согласование Плана законопроектных работ с Президентом Республики Казахстан осуществляется в соответствии с Указом Президента Республики Казахстан от 17 мая 2002 года № 873 «Об утверждении Правил согласования с Президентом Республики Казахстан планов законопроектных работ Правительства Республики Казахстан и с Администрацией Президента Республики Казахстан проектов законов, вносимых Правительством в Мажилис Парламента Республики Казахстан».
Согласно пункту 84 Регламента Правительства вопросы о внесении в План текущего года дополнительных законопроектов решаются путем принятия соответствующих постановлений Правительства. Проекты таких постановлений предварительно рассматриваются по ходатайству государственного органа-разработчика законопроекта на заседании Межведомственной комиссии. При наличии положительного заключения Межведомственной комиссии разработчиком в установленном настоящим Регламентом порядке соответствующий проект вносится в Канцелярию, при этом в пояснительной записке к проекту в обязательном порядке указываются обоснование и решение Межведомственной комиссии по данному вопросу.
По имеющимся у нас сведениям вопросы о внесении дополнительного законопроекта в текущий план законопроектных работ не рассматривались Правительством и такие изменения не согласовывались с Президентом.
В соответствии с пунктом 84 Регламента Правительства основаниями включения законопроектов в принятый План являются:
1) поручения Главы государства либо Администрации Президента;
2) поручения руководства Правительства.
По нашей информации таких поручений ни от Главы государства, ни от Вас не поступало.
Вносимые изменения и (или) дополнения в уже принятые планы законопроектных работ представляются на согласование в Администрацию Президента за подписью Руководителя Канцелярии либо лица, его замещающего. К проекту акта в обязательном порядке прикладываются соответствующая пояснительная записка с обоснованием вносимых изменений и дополнений в планы законопроектных работ, а также копии соответствующих протоколов, поручений Президента Республики Казахстан, руководства Администрации Президента и Правительства.
Согласно пункту 3 Правил согласования с Президентом Республики Казахстан планов законопроектных работ проект о внесении изменений и (или) дополнений в План законопроектных работ Правительства передается для проработки в юридическую службу Администрации Президента, иные заинтересованные структурные подразделения Администрации Президента. Процесс согласования в соответствии с пунктом 4 данных Правил включает в себя подготовку заключения, которое согласовывается с Руководителем Администрации Президента и проведение экспертизы проекта Плана.
Пункт 84-1 Регламента Правительства предусматривает возможность разработки внепланового инициативного законопроекта. Однако данный пункт предусматривает в этом случае внесение в адрес Премьер-Министра или Канцелярии предложения о разработке такого законопроекта. По имеющимся у нас сведениям, с таким предложением в Правительство никто не обращался.
Концепция и проект Закона не основаны на результатах правового мониторинга.
В соответствии со статьей 50 Закона «О правовых актах» (пункты 1, 2) с целью оценки и прогнозирования эффективности законодательства путем выявления противоречащих законодательству Республики Казахстан, устаревших, коррупциогенных и неэффективно реализуемых норм права, а также выработки предложений по его совершенствованию проводится правовой мониторинг.
Государственные органы осуществляют мониторинг нормативных правовых актов, принятых ими, и (или) разработчиками которых они являлись, либо относящихся к их компетенции, и своевременно принимают меры по внесению в них изменений и (или) дополнений или признанию их утратившими силу.
Согласно пункту 3 указанной статьи при проведении правового мониторинга государственные органы имеют право привлекать общественные и научные организации, граждан в установленном порядке.
Правила проведения правового мониторинга утверждены Постановлением Правительства Республики Казахстан от 29 августа 2016 года №486.
Согласно пункту 13 указанных Правил не позднее 20 декабря текущего года утверждается график проведения правового мониторинга (далее - график) на предстоящий календарный год по форме с разбивкой по месяцам и указанием перечня нормативных правовых актов, в отношении которых будет проводиться правовой мониторинг.
Структурные подразделения государственного органа анализируют результаты проведенного правового мониторинга согласно графику и не позднее 25 числа месяца, следующего за отчетным, принимают меры по разработке проектов соответствующих нормативных правовых актов в порядке, установленном законодательством.
Структурные подразделения государственного органа представляют юридическим службам аналитические справки и справки об отсутствии недостатков норм права ежемесячно до 25 числа отчетного месяца согласно графику.
Принятыми мерами по результатам проведенного правового мониторинга по итогам года являются по законодательным актам Республики Казахстан - включение соответствующих законопроектов в План законопроектных работ, внесение законопроекта в Мажилис Парламента Республики Казахстан либо внесение поправок в другие законопроекты.
Таким образом, для признания Закона «Об адвокатской деятельности» утратившим силу необходимо обязательное наличие результатов правового мониторинга. Причем не любых результатов, а доказывающих что нормы Закона реализуются неэффективно. Данное условие также не выполнено.
План проведения правового мониторинга на интернет-ресурсе Министерства юстиции не обнародован, равно как отсутствуют его результаты по вопросам оказания юридической помощи.
Предложенные анонимными разработчиками Концепции и проекта Закона новации как нельзя демонстрируют негативное отношение к адвокатскому корпусу.
Из подпункта 3 статьи 61 Конституции Республики Казахстан следует, что законы, издаваемые Парламентом, регулируют важнейшие общественные отношения, устанавливают основополагающие принципы и нормы в указанных данной статьей сферах.
Предлагаемая разработчиками утрата действия Закона «Об адвокатской деятельности» показывает, что Министерство юстиции больше не рассматривает адвокатуру в качестве важнейшего общественного института, а принципы независимости и самоуправления адвокатуры — не считает основополагающими.
Имеет место попытка дискриминации адвокатов в сравнении с другими «субъектам оказания юридической помощи».
Концепция и проект Закона демонстрируют различное отношение разработчиков к этим субъектам. Нашим коллегам — нотариусам и частным судебным исполнителям - повезло больше. Законы «О нотариате» и «Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей» сохраняют свое действие, хотя в них также предлагается внести изменения сопутствующим законом. Адвокаты же утрачивают свой профильный закон. Никакого обоснования такому положению вещей не представлено..
Данное предложение можно расценивать как дискриминацию по отношению к адвокатам по мотивам принадлежности к определенной профессии и нарушение предусмотренного статьей 14 Конституции принципа равенства всех перед законом.
Адвокаты единогласно высказались против непродуманного и недружественного вмешательства в вопросы регулирования их профессиональной деятельности,
Можно ли утверждать, что все 4,5 тысячи действующих адвокатов глубоко заблуждаются?
В соответствии с пунктом 9 статьи 26 Закона «О правовых актах» при внесении изменений и (или) дополнений в текст нормативного правового акта в объеме, превышающем половину текста нормативного правового акта, принимается его новая редакция.
Буквальное сравнение текстов действующего Закона «Об адвокатской деятельности» и Раздела 2 «Адвокатская деятельность» предварительного проекта Закона «О юридической помощи» позволяет утверждать, что объем предлагаемых изменений, касающихся адвокатуры, незначителен. Более того, многие положения переходят в новый закон с буквальным сохранением текста.
Следовательно, и в редакционном плане основания для принятия Закона в новой редакции отсутствуют.
Вышеприведенный краткий анализ убедительно доказывает незаконность и необоснованность попытки отмены действующего Закона «Об адвокатской деятельности».
Обеспечивать право граждан на юридическую помощь путем принятия нового закона с многочисленными нарушениями норм, регулирующих разработку и принятие законов — отнюдь не лучший способ реформ.
Убедительно просим вернуть законопроектную деятельность по данному проекту в правовое русло. Отказаться от непродуманной и поспешно написанной Концепции. Провести правовой мониторинг. Внести проект в план законопроектных работ. Привлечь к мониторингу, разработке и обсуждению все заинтересованные стороны.
Полагаем, что в представленном виде проекту Закона не может быть дан дальнейший ход.
Игнорирование предложений адвокатского сообщества об обеспечении надлежащего правового регулирования его деятельности может привести к самым нежелательным социальным последствиям. Наши подробные комментарии к Концепции и проекту Закона направлены в Министерство юстиции и повторять их в полном объеме нет необходимости. Полагаем, что вышеперечисленных процедурных оснований более чем достаточно для того, чтобы проекты обсуждаемых документов были возвращены для кардинальной переработки в строгом соответствии с законодательством нашей страны.
