Как достичь прозрачности и подотчетности госорганов (Наталья Ковалева, исполнительный директор ОФ «Транспаренси-Казахстан»)
Фото: zakon.kz
Как достичь прозрачности и подотчетности госорганов
Наталья Ковалева,
исполнительный директор ОФ «Транспаренси-Казахстан»
Какие меры по повышению прозрачности и открытости государственных органов существуют в Казахстане?
Работают ли антикоррупционные механизмы в Казахстане?
Как достичь бюджетной прозрачности?
Как активизировать гражданское участие в борьбе с коррупцией в Казахстане?
Какие меры по повышению прозрачности и открытости государственных органов существуют в Казахстане?
Действительно, когда мы говорим об эффективном государственном управлении, то подразумеваем большой круг вопросов и процессов, главные из которых транспаренстность, открытость, подотчетность, учет мнения граждан в процессе принятия государственных решений.
Нельзя говорить о прозрачности и подотчетности без соблюдения правил приема на государственную службу, этики госслужбы, качественно прописанных внутренних процедур и снижения коррупционных рисков, как в работе самих госорганов, так и при оказании государственных услуг.
В начале этого года глава государства объявил новую стратегическую реформу в сфере экономики - «Третья модернизация: глобальная конкурентоспособность», где основными китами реформ является имплементация лучших практик и рекомендаций ОЭСР в сферах экономики, государственного управления и социально-культурного развития.
На сегодняшний день в Казахстане принят закон «О доступе к информации», он закрепляет обязанность по предоставлению информации, облегчение к доступу к информации, раскрытие информации, обязательность ее опубликования.
«Открытое правительство» предусматривает обнародование и обсуждение бюджетных программ и отчетов об их исполнении, проектов законов и подзаконных актов, возможности использования открытых данных госорганов, установление обратной связи посредством открытого диалога, оценку эффективности госорганов.
В 2015 году был принят закон «Об общественных советах», который расширяет возможность граждан участвовать в принятии государственных решений, наряду с законами «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц» и законом «О доступе к информации».
Проводятся реформы в сфере государственной службы, по обеспечению независимости судей.
Идет процесс автоматизации государственных услуг. На сегодняшний день в электронной форме можно получить 47% госсуслуг, и 24% через корпорацию «Правительство для граждан». В планах довести предоставление госуслуг в электронной форме до 90%.
Работают ли эти меры в Казахстане?
Каждый из нас как гражданин может оценить, как работают все эти инструменты, сравнить с тем, что было несколько лет назад. Но сегодня мы будем ориентироваться на рекомендации ОЭСР. Для этого обратимся к 4 раунду мониторинга исполнения Стамбульского плана действий по борьбе с коррупцией, участником которого является Казахстан.
Закон «О доступе к информации»
Разработка и принятие закона были предусмотрены различными стратегическими и программными документами «Пять институциональных реформ», План Нации «100 конкретных шагов», Антикоррупционная стратегия Республики Казахстан на 2015-2025 годы. Он означает важный шаг по реализации на практике права на доступ к информации, обеспечения прозрачности и подотчетности публичной власти. Этот закон является инструментом предотвращения и выявления коррупции.
Однако согласно Глобальному рейтингу законов об информации, наш закон был оценен в 61 балл из 150-ти возможных. Казахстан занимает 99-е место в общем рейтинге из 111-ти стран, где приняты аналогичные законы. Эксперты, помимо соответствия стандартам, оценивают то, как закон реализуется на практике. Поэтому даже если закон не соответствует всем стандартам, но широко применяется на практике, то получает более высокую оценку.
Как закон работает сейчас? Это опыт мой и моих коллег.
В первой половине этого года мы с коллегами из различных НПО и журналистами провели серию практических экспериментов по доступу к информации, отправили запросы в государственные органы различного уровня.
Выяснилось, что наиболее полно исполняют требования закона министерства, акиматы четырех областей и городов республиканского значения ответов на наши запросы не предоставили, так же как 3 из шести городов областного значения. И только после того, как мы передали рекомендации в Агентство по делам госсужбы, спустя несколько месяцев получили ответы с извинениями.
Еще одно наше наблюдение. Не все госслужащие знакомы с порядком предоставления информации. Не знают сроков рассмотрения, что может служить причиной отказа или передачи на рассмотрение в другое ведомство. Это опыт переписки ОФ «Транспаренси Казахстан» с министерством образования и науки и Министерством юстиции. Нужно повышать уровень знания законов и уровень ответственности.
И здесь мы переходим к вопросу ответственности за нарушение права на доступ к информации. Эксперты ОЭСР предлагают «Пересмотреть положения об ответственности за непредставление или неполное (несвоевременное) представление информации на запрос физических и юридических лиц». Наличие соразмерного и пропорционального наказания за нарушение права на доступ к информации является важным фактором для эффективной реализации закона.
Какое наказание предусмотрено сейчас. В Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях была включена новая статья (статья 456-1), устанавливающая административную ответственность должностных лиц за ограничение права на доступ к информации. В новой статье: разграничены составы правонарушений по способам обеспечения доступа к информации; усилены санкции в зависимости от субъекта административного воздействия; предусмотрена административная ответственность за повторность совершенных деяний.
В соответствии со статьей 456-1, административное взыскание за нарушение права на доступ к информации может быть наложено не только на должностных лиц, но и на коммерческие и некоммерческие организации.
Однако, административные штрафы здесь незначительны. За самое серьезное по последствиям административное правонарушение - неправомерное отнесение информации к информации с ограниченным доступом - штраф имеет низкий размер 20 месячных расчетных показателей. Один МПР ЭТО 2 269 тенге, следовательно, штраф равен 45 380 тенге. Это 30-50% от средней заработной платы по стране.
Кроме того, не предусмотрена ответственность за отсутствие ответа на информационный запрос («административное молчание»), за предоставление ответа с нарушением установленных законом сроков и за предоставление неполной информации.
РЕКОМЕНДАЦИИ ОЭСР
1. Привести Закон о доступе к информации в соответствие с международными стандартами, в частности: закрепить презумпцию открытости информации, «трисоставной тест» для ограничения доступа к информации, приоритет закона о доступе к информации перед любыми другими законами, которые регулируют вопросы информации, исключить автоматическое ограничение доступа к отдельным категориям информации.
Трисоставной тест состоит из таких элементов или критериев (условий), которые проверяются последовательно:
1) ограничение доступа соответствует одному из предусмотренных в законе правомерных интересов (направлено на защиту такого интереса);
2) в случае разглашения информации защищенному интересу будет причинен существенный вред («проверка на вред»);
3) такой существенный вред преобладает над общественным интересом в получении доступа к информации («проверка на общественный интерес»).
2. Создать эффективный независимый механизм контроля за соблюдением Закона о доступе к информации, а также создать (определить) в органах власти должностных лиц (подразделения), ответственные за реализацию закона, наделив их достаточными полномочиями и ресурсами. Принять меры по продвижению и популяризации Закона о доступе к информации, обучению как пользователей, так и обладателей информации.
3. Расширить ответственность за нарушение права на доступ к информации и обеспечить применения действенных санкций за нарушения.
4. Обеспечить ведение ведомственного учета информационных запросов, хода и результатов их рассмотрения, а также внедрить соответствующий централизованный статистический учет с регулярным опубликованием данных онлайн. Обеспечить подготовку ежегодного национального доклада о состоянии реализации Закона о доступе к информации и обеспечении права на доступ к информации в стране.
5. Обеспечить открытый онлайн доступ к основным базам данных (реестрам) государственных органов, в частности к реестрам юридических лиц, прав собственности на недвижимое имущество и транспортные средства, в том числе в формате открытых данных.
6. Отменить уголовную ответственность за клевету, оскорбление и другие похожие деяния. В случае временного сохранения такой ответственности, перевести ее в разряд уголовных проступков, исключив возможность применения мер наказания, связанных с ограничением или лишением свободы. Отменить квалифицированные составы правонарушений, связанные с распространением информации о возможных коррупционных деяниях.
7. Обеспечить действенность мер по предотвращению чрезмерных денежных исковых требований к СМИ и журналистам по возмещению морального вреда, в том числе путем ограничения срока исковой давности по такого рода искам до одного года, запрета должностным лицам органов власти и самим государственным учреждениям подавать иски о защите чести и достоинства, распространения размера пошлины, пропорционального сумме иска, на иски, которые подаются в уголовном процессе, проведения регулярного обучения судей по международным стандартам рассмотрения соответствующих дел. Закрепить в нормативном постановлении Верховного суда Республики Казахстан правила рассмотрения дел о защите чести и достоинства, которые соответствуют международным стандартам и рекомендациям.
8. Присоединиться к международной инициативе «Партнерство Открытое правительство» (Open Government Partnership).
ДИФФАМАЦИЯ
Я думаю, стоит остановиться и на таком термине как диффамация - то есть распространение несоответствующих действительности, порочащих сведений. Это во многом касается работы журналистов и может быть использовано для воспрепятствования их деятельности.
Эксперты ОЭСР рекомендуют: «Избегать того, чтобы ответственность за диффамацию использовалась для ограничения свободы слова и сообщений о коррупции; рассмотреть возможность отмены уголовной ответственности за клевету и оскорбление, а также схожих специальных составов преступлений против государственных должностных лиц.»
И еще важное дополнение: «Предусмотреть действенные законодательные механизмы для предотвращения исков, требующих возмещения морального вреда в чрезмерных денежных размерах (например, установление размера судебного сбора, пропорционального сумме заявленного иска, введение непродолжительных сроков исковой давности, освобождение от ответственности за оценочные суждения), а также провести соответствующее обучение судей».
ОТКРЫТЫЕ ДАННЫЕ
Вернемся к рекомендации ОЭСР обеспечить открытый доступ к реестрам. Насколько рекомендации выполняются?
Обязанность по публикации и предоставлению информации в форме открытых данных зафиксирована в двух законах - Законе РК «О доступе к информации» и Законе РК «Об информатизации». Обязанность по публикации открытых данных возложена на государственные органы, государственные юридические лица, юридические лица с участием государства в уставном капитале, а также органы и учреждения законодательной, исполнительной и судебной ветвей государственной власти, местного государственного управления и самоуправления.
На портале «Открытое правительство» создан раздел «Открытые данные» (https://data.egov.kz/). По статистике там опубликовано 2170 наборов открытых данных центральных государственных органов, местных исполнительных органов и других организаций, но из-за отсутствия статистики по посещению портала, сложно сделать вывод о востребованности открытых данных у бизнеса, гражданского общества, СМИ.
Для реализации требований законодательства о доступе к информации в форме открытых данных каждый обладатель информации утвердил свой перечень наборов открытых данных для размещения на портале «Открытое правительство», которые публикуются на портале.
Что отмечают эксперты ОЭСР? Как правило, утвержденные перечни открытых данных дублируют информацию, размещаемую на интернет-ресурсах государственных органов, и не предоставляют открытый доступ к базам данных или к реестрам, которые формируют государственные органы в сфере своей деятельности и которые действительно высоко востребованы.
Государственные реестры
Многие государственные реестры практически является закрытыми и недоступными для общественного доступа. Некоторые из онлайн-реестров открыты для общественного доступа (например, реестр государственных предприятий и учреждений, юридических лиц с участием государства в уставном капитале или реестр объектов приватизации), другие реестры имеет ограниченный доступ или информация может быть предоставлена только государственным органам. Реестр юридических лиц доступен с ограничениями на портале «Электронное правительство».
Пользоваться этим сервисом могут только зарегистрированные пользователи портала, имеющие электронно-цифровую подпись. В открытом доступе находится информация об административных и уголовных правонарушениях, онлайн-сервисы по проверке штрафов, справок, обращений и т.д.
Веб-портал электронных закупок (www.goszakup.gov.kz/) ранее был открыт для общественного доступа, однако сейчас для доступа к информации на портале требуется регистрация пользователя и наличие сертификата безопасности.
Электронные сервисы Комитета государственных доходов Министерства финансов РК (http://kgd.gov.kz/ru/all/services): многие сервисы, такие как реестр плательщиков НДС или, например, поиск налогоплательщиков, находится в открытом доступе.
Действует открытая информационно-правовая система «Эдилет» (http://adilet.zan.kz/rus), реестр принятых НПА.
РЕКОМЕНДАЦИЯ ОЭСР
Обеспечить открытый онлайн доступ к основным базам данных (реестрам) государственных органов, в частности к реестрам юридических лиц, прав собственности на недвижимое имущество и транспортные средства, в том числе в формате открытых данных.
Открытые НПА
Закон «О правовых актах» от 6 апреля 2016 г. предусматривает две процедуры публичного обсуждения проектов нормативно-правовых актов (НПА):
1) проекты НПА, затрагивающие интересы субъектов частного предпринимательства, проходят обязательное согласование с Национальной палатой предпринимательства и ее территориальными подразделениями;
2) проекты НПА, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, проходят обязательное согласование с общественными советами.
Кроме того, Закон от 16 ноября 2015 г. «О доступе к информации» предусматривает обязательную публикацию проектов НПА на интернет-ресурсах обладателей информации и разработчиков проектов. Этот же закон обязывает обладателей информации публиковать проекты НПА для обсуждения в разделе «Открытые НПА» веб-портала «Открытое правительство» (https://legalacts.egov.kz/).
В Казахстане ведется работа по созданию информационной системы «Е- законодательство», где будет оперативная информация о статусе плана законопроектной работы в режиме онлайн. Данную систему планируется внедрить до конца 2017 г.
Со своей стороны хочется отметить, что база «ОТКРЫТЫЕ НПА» не популярный ресурс. Потому что для того, чтобы пользоваться информацией, необходим достаточно высокий уровень компетенции. И так как зачастую эксперты представляют гражданское общество и организации гражданского общества, нужно формировать высококонкурентную среду в третьем секторе, а это затруднительно, если работа в НПО составляет низкую конкуренцию на рынке труда.
Но обратимся к рекомендациям ОЭСР.
Обеспечить обязательное проведение антикоррупционной экспертизы по всем законопроектам, которые вносятся на рассмотрение Парламента, независимо от субъекта законодательной инициативы, а также продолжить проведение экспертизы проектов нормативных актов Президента, Правительства, министерств. Результаты антикоррупционной экспертизы должны публиковаться онлайн (в разумный срок до принятия проекта), а методология экспертизы обсуждаться с гражданским обществом и научными учреждениями и регулярно пересматриваться. Рассмотреть возможность выделения антикоррупционной экспертизы в отдельную процедуру, которая осуществляется государственным органом.
2. Продолжить проведение выборочной антикоррупционной экспертизы действующих законов и кодексов в сферах регулирования, особенно подверженных коррупционным рискам.
3. Принять и обеспечить применение нового законодательного акта об административной процедуре, который соответствует международным стандартам.
4. Принять и обеспечить применение административного процессуального кодекса, который не должен регулировать вопросы привлечения к административной ответственности, а также создать специализированные административные суды для рассмотрения исков частных лиц против публичной администрации.
Как достичь бюджетной прозрачности?
Транспарентность является одним из основополагающих принципов бюджетной системы и процессов. Мы под этим понимаем обязательное опубликование нормативных правовых актов в области бюджетного законодательства, утвержденных (уточненных, скорректированных) бюджетов и отчетов об их исполнении, стратегических планов и отчетов об их реализации, а также обязательная открытость бюджетного процесса для общества и средств массовой информации.
Здесь заложен механизм серьезного влияния со стороны гражданского общества на транспарентность бюджетной системы, но в том случае, когда все соответствующие процедуры установлены законодательно или на уровне подзаконных актов.
Общественность может участвовать в бюджетных слушаниях, которые являются обязательными, как на уровне исполнительных, так и законодательных органов. На уровне контрольных органов прозрачность обеспечивается регулярными публичными отчетами об исполнении бюджетных программ и нарушениях, выявленных в ходе проведения государственного аудита и финансового контроля.
Значительна роль общественных организаций в процессе формирования и исполнения местных бюджетов, а также в выявлении бюджетных нарушений или нецелевого использования бюджетных средств.
Размещение для открытого общественного доступа проектов бюджетных программ и отчетов об их исполнении предусмотрено законодательством Республики Казахстан о доступе к информации.
К принятым мерам по обеспечению прозрачности и доступности бюджетной информации можно отнести следующие:
1. Обязанность администраторов бюджетных программ по публикации проектов бюджетных программ, отчетов об исполнении бюджетных программ, их публичное обсуждение в разделе «Открытые бюджеты» портала «Открытое правительство» (https://budget.egov.kz/) 108;
2. Государственные органы, учреждения, субъекты квазигосударственного сектора, а также юридические лица - получатели бюджетных средств обязаны раскрывать информацию в сфере бюджетных средств (проекты республиканского и местных бюджетов, бюджетную отчетность, консолидированную финансовую отчетность; результаты государственного аудита и финансового контроля) на своих интернет-ресурсах;
3. Проекты бюджетов и бюджетных программ проходят обязательное согласование с общественными советами и Национальной палатой предпринимателей. По статистике в разделе «Открытые бюджеты» портала «Открытое правительство» опубликовано более 13,5 тысяч проектов бюджетных программ, однако сложно сделать вывод о степени вовлеченности граждан в процесс обсуждения проектов бюджетных программ и отчетов о реализации бюджетных средств, поскольку статистика посещения отсутствует.
Как оценивают отечественные гражданские активисты работу портала «ОТКРЫТЫЕ БЮДЖЕТЫ»?
Требования о публикации бюджетной информации на интернет-ресурсах получателей бюджетных средств зачастую не выполняется, такая информация не предоставляется даже по письменным запросам. Кроме того, требования по публикации государственными центральными органами гражданского бюджета реализуются слабо, большинство министерств либо совсем не публикуют гражданские бюджеты, либо публикуют их с нарушением методики.
Это подтверждается и практическими экспериментами ОФ «Транспаренси Казахстан».
Как активизировать гражданское участие в борьбе с коррупцией в Казахстане?
Без поддержки общества любые процессы либо обречены на провал, либо будут малорезультативными. Поэтому в противодействии коррупции необходимо задействовать все общество. Начиная от населения, которое должно понимать, что такое коррупция и отказаться давать взятки, и опираясь на работу экспертов и активистов гражданского общества, которые могут противодействовать коррупции и способствовать прозрачности и подотчетности на экспертном уровне.
Что касается процедур, то здесь действенные механизмы влияния на процессы принятия государственных решений, - это направления и рассмотрения государственными органами жалоб и предложений; участие граждан в коллегиальных заседаниях и совещаниях с возможностью высказать свое мнение по актуальным вопросам; возможности предварительно знакомиться с проектами документов, законов и других актов государственных органов управления, а также совместного обсуждения с государственными органами вопросов распределению бюджетных средств или принятия важных для местного сообщества решений. Организации и институты гражданского общества, а также СМИ, играют важную роль в осуществлении контроля за деятельностью центральных или местных органов власти, помогая выявлять скрытые нарушения или коррупционные преступления.
То есть сейчас в Казахстане работают все механизмы, позволяющие гражданскому обществу влиять на внутриполитические процессы. Они должны и дальше совершенствоваться, но опять же под влиянием гражданского общества.
Одна из рекомендаций ОЭСР «Обеспечить широкое вовлечение организаций гражданского общества в формирование и реализацию антикоррупционной политики, исключив возможность выборочных подходов к такому сотрудничеству. Поддерживать диалог с гражданским обществом в части проведения консультаций по вопросам антикоррупционной политики, антикоррупционной экспертизы, рассмотреть возможность расширения состава Межведомственной комиссии по вопросам совершенствования действующего законодательства в части противодействия коррупции за счет включения экспертов неправительственных организаций.»
Это также является одним из приоритетных направлений Антикоррупционной стратегии на 2015-2025 гг.
Согласно новому Закону «О противодействии коррупции» (ЗоПК), вступившему в силу 1 января 2016 г., расширен круг субъектов противодействия коррупции. К ним отнесены, помимо государственных органов, субъекты квазигосударственного сектора, общественные объединения, а также физические и юридические лица. Также введены положения, регламентирующие участие общественности в противодействии коррупции.
Например, в соответствии со ст. 23 ЗоПК, физические лица, общественные объединения и иные юридические лица при противодействии коррупции применяют следующие меры: сообщают об известных им фактах совершения коррупционных правонарушений в порядке, установленном законодательством; вносят предложения по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики; участвуют в формировании антикоррупционной культуры; запрашивают и получают в порядке, установленном законодательством, от государственных органов информацию о деятельности по противодействию коррупции; проводят исследования, в том числе научные и социологические; проводят разъяснительную работу в средствах массовой информации и организуют социально- значимые мероприятия в этой области.
В 2016 году был принят ряд поправок к Закону «Об общественных советах», в соответствии с которым советы создаются как на местном уровне (в областях, городах), так и на национальном (в различных сферах деятельности). Советы формируются рабочими группами, возглавляемыми на республиканском уровне первым руководителем соответствующего государственного органа, а на местном - руководителем местного представительного органа. Представительство от гражданского общества составляет не менее двух третей от общего числа членов рабочей группы и формируется на основе предложений некоммерческих организаций и граждан.
В целях совершенствования их деятельности на основании предложений советов, государственных органов и международных организаций подготовлен проект Типового положения об Общественном совете.
Законом расширен перечень сведений, доступ к которым не подлежит ограничению. Это, в частности: данные о пожарной безопасности, санитарно-эпидемиологической и радиационной обстановке, безопасности пищевых продуктов, чрезвычайных ситуациях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, их последствиях, а также стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях, фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина, о фактах совершения актов терроризма и др.
По вопросу деятельности общественных и экспертных советов рекомендации ОЭСР следующие:
- Пересмотреть способы формирования и работы общественных и экспертных советов с тем, чтобы исключить вмешательство государства в определение делегатов от негосударственных организаций в советы.
- Распространить на другие сферы позитивный опыт деятельности Национального Совета заинтересованных сторон по продвижению ИПДО.
