Как обеспечить качество законодательных актов? (Бахтияр Тохтахунов)
Фото: zakon.kz
Как обеспечить качество законодательных актов?
Бахтияр Тохтахунов
В Концепции правовой политики на 2010-2020 годы определены важнейшие этапы модернизации казахстанского права. Для дальнейшего повышения конкурентоспособности отечественной правовой системы планируется продолжить работу по систематизации и консолидации действующего законодательства.
Широкое применение социологических методов при правовом мониторинге позволит максимально учесть общественное мнение в ходе осуществления правовой политики страны. Для этого очень важно нормативное закрепление всех видов научных экспертиз, проектных актов путем определения их критериев, задач, а также стадий проведения. Именно такой подход к экспертизе позволит в ходе правотворческого процесса обеспечить полноценный учет финансово-экономических, социально-политических последствий принятия нормативно-правовых актов.
По словам депутата Мажилиса А. Смагулова, вопрос о качестве разработанных Правительством законопроектов неоднократно поднимался Администрацией Президента, Канцелярией Премьер-Министра, Министерством юстиции, Республиканской бюджетной комиссией и вызывал множество нареканий, как со стороны депутатского корпуса и отдельных государственных органов, так и ученых, практиков. По данным мажилисмена, которые он привел в своем депутатском запросе, Администрация Президента и Канцелярия Премьер-Министра вернула на доработку внесенные в 2017 году государственными органами на рассмотрение Правительства 20 законопроектов из 50. И все это по причине низкого качества их научной экспертизы. Было отмечено, что организации, которые проводят научную экспертизу проектов НПА, зачастую не имеют достаточного организационно-технического и научного потенциала.
О том, как должна осуществляться экспертиза законопроектов, рассказывают экс-депутат Айгуль СОЛОВЬЕВА, д.ю.н., профессор КазНПУ им. Абая Бахытжан ТОЛЕУБЕКОВА, а также председатель Добровольного общества защиты прав нанимателей Владимир ПЕРМИН.
Айгуль СОЛОВЬЕВА, депутат IV и V созывов Мажилиса Парламента РК:
- Я абсолютно согласна с А. Смагуловым. Исходя из того, что в его запросе говорится о необходимости введения перечня профессиональных и квалифицированных юристов. В этом случае они могут дать не только профессиональную экспертную оценку, но и нести ответственность за нее. Авторство в этом аспекте важно, поскольку открытый доступ позволит продемонстрировать им свои знания, а депутатам воспользоваться качественной экспертизой и просмотреть историю того, где они давались и на каком уровне работали. На мой взгляд, это правильно, поскольку на эту деятельность выделяются огромные деньги, а результат плачевный. Будучи депутатом в Парламенте, я на себе испытала слабость и формальный подход в этой сфере. Безусловно, существует установленная типовая форма, в которой закреплена определенная последовательность и логический ряд. Однако в экспертизе можно увидеть бессмысленные повторы, без анализа и всестороннего охвата, который необходим депутатам. Полагаясь и вникая в нее, депутаты могут более полноценно отследить и оценить ситуацию, разобраться в нюансах и приоритетах, а также расставить акценты, на которые стоит обратить внимание. В совокупности так называемая экспертиза выглядит как ответы на формально поставленные вопросы, причем иногда присутствуют одинаковые фразы, кочующие из одного раздела в другой.
В основном, за редким исключением, из всей экспертизы полезным бывает буквально один или два абзаца, которые удостаиваются внимания депутатов. Происходит это, по-видимому, из-за того, что экспертиза проводится, в основном организациями, которые пишут коллегиально и у них отсутствует репутационная составляющая. Правда, иногда практикуются моменты, когда под каждым разделом подписываются несколько авторов, но в общем объеме их индивидуальность и авторство сложно отследить. Складывается ощущение, что организации и институты поставили этот процесс на поток и просто штампуют их один за другим. Поэтому, когда просматриваешь результаты их работ, то нужные и важные позиции приходится рассматривать под лупой. Порой бывает неясно, о чем и что хотели донести в той или иной экспертизе к законопроекту.
В настоящее время остро стоит вопрос об антикоррупционной экспертизе. Раньше антикоррупционная экспертиза тоже проводилась, но не отличалась принципиально от основной и выглядела аналогично. В сегодняшних реалиях антикоррупционную упразднили, а в общей экспертизе просто оставили раздел, в котором она дается. Сравнение двух вариантов экспертиз приводит к очевидному выводу, что они в принципе никакого значения и не играли, поэтому депутат и поднял этот вопрос. Осмысливая сложившуюся ситуацию, думаю, что к экспертизе следует привлекать и общественность при условии, что ее участие должно носить независимый характер. Критерии допуска к этой сфере должны быть внятно зафиксированы. К ним можно отнести такие положения, как осведомленность, исходящая от потребностей целевых групп, с которыми она (общественность) работает и чье мнение отражает. Важно, чтобы они разбирались в законодательстве, конечно, не по всему его полю, но в конкретных вопросах, с которыми сталкиваются в практической деятельности при работе с людьми.
Исходя из вышесказанного, на мой взгляд, акцент, сделанный депутатом, правильный и фокус на надлежащее проведение экспертизы нормативно-правовых актов просто необходим. Депутатом был даже предложен некий механизм, как экспертиза должна реализоваться. В рамках этих предложений каждый эксперт, называющий себя юристом, тем более имеющий какие-то звания в науке, будет дорожить своим именем. Такой подход повысит ответственность экспертов, взявшихся за работу, ведь каждый из них будет знать, что его имя может войти в реестр недобросовестных исполнителей, а это, как известно, большой репутационный риск.
Безусловно, экспертная оценка - это большая индивидуальная работа, требующая мобилизации всех знаний в определенной области юриспруденции, ведь нужно очень хорошо знать экологическое, гражданское, уголовное право и сферы. Исходя из того, что экспертизой занимаются организации, то можно предположить, что большинство из них просто распределяет общий объем выплаченных денег между своими сотрудниками по минимуму, а основная часть, по-видимому, уходит на содержание штата, оплату за помещение, свет, отопление, а сам эксперт, который обладает достаточными знаниями, остается не у дел.
В дополнение я хотела бы пожелать, чтобы в Мажилисе был свой институт законодательства, поскольку конституционная реформа предоставила Парламенту дополнительные полномочия. Для этого надо иметь достаточное количество своих экспертов, которые будут давать оценку законопроектам, их качеству, а где потребуется и консультировать депутатов, чтобы им было легче определять, какие последствия или какие прогнозы несет тот или иной законопроект, как это принято во всем мире.
В странах, где считаются с обществом, изначально идет коллективное и публичное обсуждение законопроектов. В случае, если какая-нибудь ассоциация, к примеру, которая занимается антикоррупционной деятельностью, обладает знаниями в законодательстве, то ее можно привлечь к процессу обсуждения и она тоже могла бы участвовать в этом процессе или даже в экспертной оценке. Важно отметить, что не каждый может быть экспертом по определению. Профессиональный подход и специализация исходят из практического опыта, который позволяет четко и внятно давать экспертную оценку. Публичные организации могут дать общественную экспертизу в соответствии и на основании Закона «Об общественных советах» и аккредитации бизнес-сектора. Процедура, предусмотренная в них, позволяет за десять дней уже дать ее, но общественники, насколько мы знаем, бывают в основном заняты, поскольку это не их основная работа. Однако вопрос публичного обсуждения и процедуры их проведения используется не всегда эффективно, хотя является хорошим инструментов влияния на принятие НПА. Национальная палата или горно-промышленные организации активно используют подобный механизм влияния. Понятно, что у этих организаций больше финансовых ресурсов, и они в большинстве могут позволить себе независимых экспертов и давать оценки в рамках своих возможностей по аккредитации от различных министерств. Однако они тоже не всегда довольны процедурами, которые несут формальный характер, поскольку не могут отследить, сколько их норм и пожеланий было принято во внимание. В конце концов о том, что принято, а что нет, общественники узнают по факту, когда законопроект приходит в Парламент.
Владимир ПЕРМИН, председатель Добровольного общества защиты прав нанимателей:
- Во-первых, вопрос здесь касается не квалифицированных кадров, из которых должны состоять эксперты, а самого отношения экспертов к данной проблеме. Возьмем, например, орган юстиции. Этот орган пропускает нормы, которые иногда противоречат самому закону. Кто виноват в этом, сами ученые? Поскольку развитие нашего государства порождает необходимость законодателю уделять особое внимание качеству принимаемых законов, сам закон должен быть не только написан, принят и официально опубликован, но и понятен, доступен для тех, кому необходимо его соблюдать и исполнять. От качества нормативных правовых актов зависит эффективность их реализации. Повышению качества подготавливаемых законов способствует их научная экспертиза. Необходимо обеспечить условия для точного и продуманного обоснования каждого законодательного решения. Я не сомневаюсь в актуальности предложений депутата А. Смагулова относительно необходимости привлекать специалистов, которые непосредственно занимались бы предметом правового регулирования тех или иных нормативно-правовых актов, потому что теоретическое обсуждение вариантов содержания будущих законов должно способствовать выработке положительных результатов. Здесь целесообразно учитывать общественное мнение.
Выявление общественного мнения может выражаться в различных формах: обсуждении концепции будущего закона в печати, по радио, по телевидению и в научных учреждениях. Приведу пример из своей личной практики. В Алматы есть правила содержания жилищного фонда, согласно которым проводятся голосования на общем собрании. Все это осуществляется по принципу «один голос - одна квартира». Хотя в законе прописано, что каждый собственник квартиры имеет право на свой отдельный голос. Если квартира принадлежит двум или трем собственникам, как у нас практически всегда и происходит, то получается, что несколько собственников, владеющих одной квартирой, имеют один голос на всех. По логике вещей юстиция не должна была пропустить эту норму, я не говорю уже о других, подобных этой. Почему орган, у которого есть право проводить соответствующие экспертизы на некоторые нормативно-правовые акты и подзаконные нормы, пропускает такие абсурдные правила? Кто в этом виноват? В Правительстве на это никто не обращает внимания, хотя это очень важный вопрос.
Во-вторых, Министерство юстиции и межведомственная комиссия сделали замечание по проекту Закона «О жилищных отношениях» в августе прошлого года, а решение о том, что эта Концепция признается недействительной было оглашено Министром юстиции только в январе текущего года. Спрашивается, где четыре месяца находилось заключение межведомственной комиссии? Уже более 20 лет у нас нет правил содержания жилищного фонда. А раз нет правил, нет закона. По каким критериям оценивать адекватность действий тех или иных чиновников или граждан, если самих правил, регулирующих данные нормы, нет?
Из всего сказанного видно, что у нас отношение к законам само по себе неоднозначное. То есть никто не руководствуется принципом верховенства закона, о чем неоднократно говорил Президент, а действуют по принципу «я так считаю». Если бы в министерствах руководствовались законами на должном уровне, то не нужны были бы все дополнительные хлопоты с привлечением ученых экспертов в написании законов, потому что проблема заключается не в их отсутствии и даже не в Министерстве юстиции, а в Правительстве. Но Правительству почему-то никто не может об этом сказать. Здесь нужна не экспертиза самих законов, а экспертиза пакета нормативно-правовых актов, которые реализуют тот или иной закон, потому что без этого пакета ни один закон не будет работать нормально. Не надо далеко ходить за примером, все проблемы видны как на ладони, нужно просто грамотно и поэтапно их решать. Еще раз повторюсь, нужно вовлекать в этот процесс общественность, главное - считаться с народом и быть на его стороне.
Бахытжан ТОЛЕУБЕКОВА, д.ю.н., профессор, зав. кафедрой уголовно-правовых дисциплин Института истории и права КазНПУ им. Абая:
- Существует несколько подходов к пониманию роли и значения предварительной экспертизы законопроектов. Наиболее часто встречающиеся подходы состоят в следующем. Первый подход - экспертиза обладает высокой степенью эффективности во всех случаях, т.к. осуществляется специалистами, обладающими необходимыми навыками и знаниями в области теории и практики. Второй подход - экспертиза проектов законодательных актов нередко носит формальный характер, и это связано с тем, что разработку проектов осуществляют лица, лица не обладающие навыками законотворческой работы и не знающие особенности соответствующей сферы правового регулирования. Третий подход - экспертиза может быть некачественной в силу недостаточной компетентности эксперта. В каждом из этих подходов есть доля истины.
Вместе с тем имеется еще ряд обстоятельств, объясняющих недостаточную прочность того или иного законопроекта. На наш взгляд, эти обстоятельства следующие. Первое - не учитывается аксиома, состоящая в утверждении того, что любой закон является в чем-то устаревшим уже на следующий день после своего введения в действие. Механизм формирования этой аксиомы прост: социальные запросы, подлежащие законодательному регулированию, никогда не стагнируются, они всегда находятся в движении. Динамика может иметь разную интенсивность и направленность. Но самое главное - динамические свойства социальных запросов живут ровно столько, сколько будет существовать человеческое общество.
Второе - оно связано с первым обстоятельством и состоит в признании объективного несовпадения должного и сущего. Должное - это закон с его условиями, требованиями, последствиями, обязательствами, правами и т.д.
Сущее - это то, как в действительности эти законы соблюдаются. Если предположить, что сущее и должное совпадают, то общество навсегда освободилось бы от такого явления, как правонарушение, включая преступления. Но это не более чем благое намерение, оно из области утопии или фантазии. Стало быть, сущее - это специфическое отражение социальных запросов общества. Но запросы отдельных слоев общества могут быть просто неправомерными.
Третье - стабильное законодательство, как традиционно принято считать, является признаком, стабильности общественных отношений в государстве. Это хороший признак, и он имеет значение для тех государств, которые устоялись экономически и политически. Становление любого государства - это сложный и длительный этап. Казахстан - молодое государство. Национальная система права еще находится на этапе становления. А впереди еще этап развития. Это означает, что законодательство еще будет подвергаться нивелировке, усовершенствоваться, будут приниматься новые законы. Этот процесс имеет объективные основания и историко-культурные, социально-экономические, политико-правовые предпосылки.
Четвертое - это обстоятельство, связанное с уровнем развития общественных отношений в том или ином государстве. Это важно для определения роли, места и назначения имплементационных процессов. Речь идет о законодательном восприятии Казахстаном правовых институтов, апробированных мировой практикой законотворчества и правоприменения. Однако правовые институты, демонстрирующие высокую эффективность в одной стране, могут быть нецелесообразными в другой стране.
Тому есть простое объяснение. Например, все постсоветские государства практически одновременно обрели суверенитет. Отправная платформа у всех республик одинаковая. Однако по прошествии почти 30 лет уровни развития этих государств назвать одинаковыми нельзя. Одни страны в правовом поле реализовали себя лучше, другие хуже. Дело в том, что модели национальной системы права у всех разные. В одних странах имплементация была удачной, в других - нецелесообразной. Хотя нельзя отрицать того, что у стран СНГ в законодательствах есть много общего.
Пятое - это гипотетическая возможность привлечения к экспертной деятельности тех специалистов, которые дадут ожидаемое разработчиками заключение. Это своего рода «ангажемент». В таких случаях некачественная экспертиза некачественного проекта - результат корпоративного интереса и субъективизма.
То, о чем говорит депутат А. Смагулов, отчасти можно объяснить теми обстоятельствами, о которых мы сказали выше. Безусловно, уважаемый депутат прав в том, что некачественная экспертиза только усугубляет процесс доведения законопроекта до необходимого уровня.
Персонифицированная ответственность - замечательное, на наш взгляд, предложение. И оно может принести большую пользу в законотворчестве.
