О выборах председателей нотариальных палат в свете новелл законодательства (Бурибаев Ермек Абильтаевич, доктор юридических наук, профессор)
Фото: zakon.kz
О
выборах председателей нотариальных палат
в свете новелл законодательства
Бурибаев Ермек Абильтаевич
доктор юридических наук, профессор
Введение в проблему.
5 июля 2018 года был принят Закон Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам адвокатской деятельности и юридической помощи» (далее - Закон). Законом, наряду с иными новеллами, внесены важные изменения в порядок формирования органов управления нотариальных палат всех уровней. Новшества касаются избрания органа управления - председателя палаты.
Особого внимания требует 2 статья Закона, в пункте 2 закрепляющая положение о том, что «нотариальные палаты, Республиканская нотариальная палата, которые осуществляли свою деятельность до введения в действие Закона, должны привести свою деятельность в соответствие с требованиями Закона, включая порядок избрания председателей, формирования органов управления нотариальных палат, Республиканской нотариальной палаты, и подлежат перерегистрации в органах юстиции в течение шести месяцев со дня введения в действие Закона».
Соответственно Законом предусмотрен так называемый переходный период, 6 месяцев с момента его вступления в силу, для того, чтобы нотариальные палаты (далее - НП), Республиканская нотариальная палата (далее - РНП) привели метод избрания председателей, формирования органов управления в соответствии с новыми требованиями.
Практика показала, что выше рассматриваемая норма Закона понимается, применяется в НП, РНП, среди нотариусов и заинтересованных лиц по-разному, а именно можно выявить три сформовавшихся и взаимоисключающих подхода. Первый - отрицание требований Закона и отказ НП от проведения выборов председателей в течение 6 месяцев после вступления Закона в силу. Второй - проведение выборов в течение полугода с выдвижением и поддержкой действующих председателей РНП, НП, уже занимавших свои должности по несколько сроков. Третий - позиция, основанная на необходимости проведения выборов с запретом на избрание в качестве председателей НП, РНП тех лиц, которые ранее занимали эти должности хотя бы один срок.
Следует подчеркнуть в качестве исходного положения тезис о том, что Закон ввел единственное новшество относительно избрания председателей НП и РНП: норму о том, что одно и то же лицо не может занимать должность председателя нотариальной палаты более одного срока. Весь иной порядок выборов остался прежним, не подвергся реформированию, а именно как и ранее председателем НП, РНП избирается нотариус, который непосредственно до дня его избрания состоял членом нотариальной палаты не менее пяти лет. Избрание осуществляется тайным голосованием сроком на четыре года.
Соответственно одновариантное нововведение, которое необходимо воплотить в жизнь в соответствии с требованием Закона, - это выборы на пост председателей НП, РНП лиц, которые ранее эти должности не занимали.
Иначе нотариальное сообщество не выполнит прямое указание Закона о том, что «нотариальные палаты, Республиканская нотариальная палата, должны привести в соответствие с требованиями Закона порядок избрания председателей Республиканской нотариальной палаты, в течение шести месяцев со дня введения в действие Закона», поскольку элементарно ничто в процедуре выборов не будет изменено. Понятие «срок» в аспекте нахождения в должности означает, полагаю, точное количество лет. Ранее срок занятия должности председателя палаты составлял 4 года, после принятия Закона, указанная продолжительность не изменилась. Соответственно категория «срок» в старой и новой редакции Закона «О нотариате» составляет все те же 4 года. Следовательно, не существует формальных юридических препятствий для признания факта исполнения обязанностей председателя палаты, как до принятия Закона, так и после, обстоятельством того, что лицо уже ранее занимало должность руководителя НП, РНП.
Дискуссия.
Отмечу, что ситуация с введением в действие Закона - уникальна и практически встречается в правотворчестве, при регламентации отношений, складывающихся между членами некоммерческой организации, не часто. А именно пункт 2 статьи 2 Закона закрепил обратную силу введенных норм Закона относительно существующих отношений между палатами и председателями по поводу наделения статусом последних.
Так, согласно ст.43 Закона от 6 апреля 2016 года № 480-V ЗРК «О правовых актах», действие нормативного правового акта не распространяется на отношения, возникшие до его введения в действие. Исключения из изложенного правила представляют случаи, когда обратная сила нормативного правового акта или его части предусмотрена им самим или актом о введении в действие нормативного правового акта.
Выборы всех действующих председателей РНП, НП прошли ранее до введения в действие Закона. Закон установил новые правила избрания и одновременно досрочно прекратил полномочия действующих председателей. Если бы Закон не имел обратной силы, в нем бы отсутствовал пункт 2 статьи 2, то ранее избранные председатели должны были бы продолжать выполнение своих полномочий до истечения 4-х летнего срока момента избрания, при этом переходный период к новому порядку проведения выборов, исполнения требований закона продлился бы до четырех лет.
На мой взгляд, такая вынужденная позиция законодателя и регулятора, разрабатывавшего проект Закона, сложилась вследствие низкой эффективности работы нотариальных палат и коллегий адвокатов (последний вывод основан на аналогичном требовании к порядку избрания председателей коллегий адвокатов, что закреплено в статье 3 Закона от 5 июля 2018 года № 176-VІ ЗРК «Об адвокатской деятельности и юридической помощи»). Кроме того, эта мера возникла, полагаю, в качестве реакции на бессменное руководство НП, РНП в подавляющем большинстве регионов одними и теми же лицами на протяжении 10-20 лет. Эта ситуация свидетельствовала об отсутствии здоровой конкуренции в сфере оказания квалифицированной юридической помощи. Наличие конкуренции - всегда стимул для повышения качества осуществления нотариальной помощи, ее расширения, приближения к современным запросам общества и государства. Кроме того, конкурентная среда в нотариальном сообществе позволит повысить их профессионализм, умножить качество представления интересов нотариусов, их защиту, лоббирование интересов нотариата.
Законодатель и регулятор пошли по пути легального принуждения адвокатского и нотариального сообществ к смене руководителей в течение относительно короткого переходного периода путем закрепления обратной силы Закона, то есть распространение действия нового акта на факты и порожденные ими правовые последствия, которые возникли до введения в действие новых норм. При этом действие Закона распространяется на факты прошлого, по которым окончательные правовые последствия еще не наступили (в теории права это - простая обратная сила закона). То есть Закон распространяется на факт из прошлого - избрание действующих председателей НП, РНП, но правовые последствия окончательно по указанным фактам не наступили, поскольку не истек срок исполнения выборных полномочий. Таким образом, Закон, закрепивший обратную силу отдельных норм, в ряде случаев сократил полномочия избранных и действующих глав палат.
Таким образом, первый подход, заключающийся в отложении выборов до истечения существующих сроков исполнения руководителем палаты полномочий, представляет собой, полагаю, факт правового нигилизма - отрицания очевидных требований законодательства.
Далее относительно второй позиции проведения выборов, в основе которой лежит убеждение следующего содержания: Закон якобы предусматривает положение о том, что отсчет сроков выборов председателей должен начинаться с момента введения в действие Закона, соответственно отсчет сроков пребывания в должностях действующих председателей должен начинаться заново, все предыдущие десятилетия пребывания в должностях не должны приниматься во внимание. Исходя из этой логики, в 2018 году многократный сроки пребывания в должностях действующих председателей «обнуляются» и начнется отсчет новых четырех лет в случае избрания.
В этой связи как не парадоксально, но основной вопрос, возникший в нотариальном сообществе о предстоящих выборах органов управления палат, заключается в поиске ответа на вопрос: могут ли действующие председатели НП, РНП, занимающие свои должности несколько сроков, быть вновь избранными на свои должности?
Сформировалось мнение, ссылающееся на статью 43 Закона «О правовых актах», закрепляющую запрет на обратную силу законодательных актов, о том, что лица, занимающие должности председателей палат до введения в действие Закона, вправе быть избранными руководителями на новые сроки.
Парадокс приведенной позиции и возникшего вопроса заключается в том, что правовая категория «обратная сила закона» в принципе не имеет отношения к процедурам выборов после вступления Закона в силу.
Общепризнанное содержание обратной силы закона заключается в том, что данная категория означает действие закона или другой нормы права в отношении общественных отношений, которые имели место до вступления закона в силу. Однако выборы председателей РНП и НП проводятся уже с сентября 2018 года, то есть в период действия обновленного законодательства о нотариате, а общее правило действия актов во времени заключается в применении законов к отношениям, возникшим после введения их в действие. Эта общая аксиома права, не требующая доказывания.
На период проведения выборов руководителей палат действует требование о запрете избрания на указанный пост одного и того же лица более одного срока. Лица, которые ранее избирались председателями, лишены правом избираться вновь, это право потеряно в соответствии с Законом, установившим предел осуществления полномочий, превышение которого Закон не допускает.
Закон ухудшил положение лиц, занимающих должности действующих председателей палат, в части ограничения их права быть избранными вторично. А именно Закон уменьшил объем прав быть избранными тех лиц, которые ранее занимали или занимают посты председателей палат. Если ранее право избираться не было ограничено, то согласно Закону, была сокращена правоспособность указанных граждан с периода вступления Закона в силу. Лица, которые ранее использовали свое право быть избранными на должности руководителей палат не могут воспользоваться этим правом вновь, не нарушая Закон.
Факт избрания до вступления Закона в действие не теряет своей юридической значимости и после придания Закону силы. В целом, юридические факты, имевшие место до принятия законодательного акта имеют такую же силу и в дальнейшем, если актом не установлено иное. Факт занятия должности председателя палаты до принятия Закона не утрачивает своего значения и в соответствии с действующим законодательством. Только если ранее этот факт не имел никакого значения для права быть избранным, то, согласно Закону, рассматриваемое обстоятельство прекращает право избираться повторно.
Новая редакция статьи Закона, ограничивающая сроки полномочий председателей палат, закрывает возможности идти на повторные выборы действующим председателям также по основаниям того, что ни один аспект, закрепленный в законодательстве, касающийся методики проведения выборов не был изменен: форма голосования, требования, предъявляемые к кандидатам, сроки исполнения полномочий остались прежними. То есть все предыдущие факты избрания в качестве председателей палат, до принятия Закона, должны учитываться в качестве таковых, порождающие предусмотренные Законом последствия.
Выводы и заключение.
Считаю, что нотариальное сообщество должно четко придерживаться новых требований законодательства к кандидатам на должности председателей палат, одно из которых: недопустимость избрания на этот пост одного и того же лица более, чем на один срок.
Новое законодательство о нотариате лишило права действующих председателей РНП и ТНП, занимающих свои должности десятилетиями, вновь быть избранными, оно ограничило их права избираться. Это право ограничено с момента вступления в силу Закона. Юридический факт занятия должности председателя палаты до вступления Закона в силу не теряет своего значения в соответствии с Законом.
Закон закрепил обратную силу норм, распространяющуюся на факт избрания в прошлом председателей палат. То есть действующие председатели РНП и ТНП могли бы дальше выполнять свои функции до окончания сроков избрания. Однако Закон требует: в течение 6 месяцев, после его вступления в силу, чтобы нотариальные палаты, Республиканская нотариальная палата привели свою деятельность в соответствии с требованиями данного Закона, включая порядок избрания председателей, формирование органов управления нотариальных палат, Республиканской нотариальной палаты.
Таким образом, на предстоящих выборах председателей палат всех уровней могут быть избраны лишь лица, не занимавшие ранее соответствующие должности. К тому же это - единственное требование Закона, которое надлежит исполнить в процедуре избрания руководителей палат в соответствии с п. 2 ст. 2 Закона.
Кроме того, обращаю внимание на то, что норма, закрепленная в законе, выражает волю законодателя, который не вкладывает «двойной» смысл в норму права. Смысл анализируемых поправок в Закон «О нотариате»: ограничить бессменное руководство НП, РНП одними и теми же лицами, обеспечить сменяемость и конкурентность в палатах. Следует исходить из этого прогрессивного замысла законодателя и регулятора, который, несомненно, положительно отразится на развитии отечественного института нотариата.
Согласно ст.1 Закона РК «Об органах юстиции» от 18 марта 2002 года №304, органы юстиции в пределах своей компетенции поддерживают режим законности в работе государственных органов, организаций, должностных лиц и граждан, обеспечивающими защиту прав и законных интересов граждан и организаций.
Нотариальные палаты, РНП являются некоммерческим организациями, объединяющими всех частных нотариусов, оказывающих квалифицированную юридическую помощь, обеспечивающих защиту прав и законных интересов физических, юридических лиц. Таким образом - прямая обязанность органов юстиции - поддержание режима законности в работе НП и РНП. Эта компетенция не входит в противоречие с п.2 ст.5 Конституции РК, поскольку нотариальные палаты не являются, в соответствии с законодательством, общественными объединениями.
Предстоящие выборы председателей НП, РНП, предусмотренные нормами Закона, потребуют пристального мониторинга со стороны Министерства юстиции и его территориальных органов с целью соблюдения режима законности в работе территориальных нотариальных палат, Республиканской нотариальной палаты. Искренне надеюсь, что органы юстиции, эффективно распоряжаясь своими полномочиями, будут способствовать проведению во всех палатах выборов органов управления в четком соответствии с законодательством.
