О статусе службы пробации (Саламатов Е.А., кандидат юридических наук, доцент)

О статусе службы пробации

Саламатов Е.А. -

кандидат юридических наук, доцент

В Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года, утвержденной Указом Президента от 24 августа 2009 года № 858 (далее - Концепция) закреплено, что для более активного применения судами мер, альтернативных лишению свободы, необходимо добиваться повышения эффективности их исполнения, для чего требуется институциональное развитие специализированного органа, ответственного за исполнение таких мер (выделено автором статьи).

На момент принятия Концепции тюремная система находилась в составе Министерства юстиции. Структурным подразделением уголовно-исполнительной системы (УИС), исполняющим альтернативные лишению свободы наказания, была уголовно-исполнительная инспекция. В центральном аппарате, то есть в Комитете УИС, инспекция была организована в форме управления, на уровне областных центров были отделы, а в районах - группы.

Понимая важность реализации требования Концепции в условиях гуманизации законодательства, Правительством для усиления уголовно-исполнительных инспекций в преддверии будущего преобразования их в службу пробации в 2010 и 2011 годах, в два этапа, была увеличена их штатная численность на 1183 человек (с 359 до 1542)[1].

Следует сказать, что данное увеличение проходило в условиях очередной реформы государственного аппарата в стране и сокращения всех государственных служащих на 10%, но благодаря руководству Министерства юстиции указанное сокращение не коснулось уголовно-исполнительной инспекции и выделяемой ей дополнительной численности должностей.

Параллельно Министерством юстиции был разработан проект закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам службы пробации». В данном проекте закона было несколько прогрессивных идей, но самой главной из них было преобразование уголовно-исполнительной инспекции в службу пробации с приданием ей статуса юридического лица. В числе прочего это означало создание для службы пробации самостоятельной подпрограммы финансирования, то есть внутри программы финансирования Комитета УИС предполагалась отдельная целевая подпрограмма финансирования будущей службы пробации.

Почему это было важно?

Потому что анализ показал финансирование уголовно-исполнительных инспекций по остаточному принципу. К примеру, выделяемый государством для Комитета УИС автотранспорт распределялся в основном между исправительными колониями, которые по причине своей стационарности нуждались в них меньше чем сотрудники инспекций, которые для выполнения своих функций (проверка условно-осужденных по месту жительства и др.) ежедневно преодолевали большие расстояния. Такой подход был не только в распределении служебного транспорта, но и мебели, оргтехники, поощрений по службе и т.п.

Почему сложилась такая практика?

Причина в кадровом подходе. На должность начальников областных подразделений Комитета УИС традиционно назначались сотрудники, прошедшие службу в закрытых учреждениях. Как правило, это оперативники и режимники, иногда воспитатели. Ментально они больше ориентированы на учреждения закрытого типа, и это вполне естественно с учетом их профессионального опыта и субъективной расстановки акцентов.

Вместе с тем, у разработчиков проекта закона было понимание того, что в условиях гуманизации не менее актуальным является качественное исполнение альтернативных наказаний. Кроме того, специфика пробации существенно отличается от работы мест лишения свободы. Главная особенность в том, что служба пробации, в отличие от закрытых учреждений, организует свою работу в тесном взаимодействии с местными исполнительными органами, а также чаще соприкасается с гражданским сектором. А это требует от них таких качеств, как коммуникабельность, презентабельность, умение в интересах службы вести диалог на равных с представителями иных государственных органов и неправительственных организаций. Служба пробации является более открытой структурой для населения, поэтому ее материально-техническое состояние в значительной степени формирует имидж самой уголовно-исполнительной системы.

Указанные обстоятельства диктовали необходимость повышения организационно-правового статуса уголовно-исполнительной инспекции и ее сотрудников, как будущей службы пробации. В этой связи, планировалось преобразование их районных групп в отделы, а областных отделов в управления. Это было нужно еще и потому, что областной отдел не может быть самостоятельным юридическим лицом, как минимум для этого необходимо управление (таково было требование Министерства экономики и бюджетного планирования в процессе согласования).

Здесь следует напомнить, что территориальные управления КУИС в 2010 году были переименованы в департаменты КУИС именно благодаря планируемому преобразованию областных отделов пробации в управления, так как вполне справедливым было замечание, что управление пробации не может быть в подчинении другого управления (постановление Правительства РК от 31.05.2010 г. № 494).

Также в структуре каждого будущего областного управления пробации благодаря выделенным дополнительным должностям (1183 ед.) предполагалось создание кадровой службы и бухгалтерии, автономных от аналогичных служб областного Департамента УИС. А на уровне центрального аппарата, то есть Комитета УИС, должность одного из заместителей председателя предлагалось преобразовать в должность руководителя республиканской службы пробации.

При всем этом, по всей вертикали сохранялась организационная подчиненность пробации Комитету УИС, то есть руководитель республиканской службы пробации (он же заместитель председателя) напрямую подчинен председателю Комитета УИС, руководитель областного управления пробации подчинен начальнику Департамента УИС. Хотя был изучен и зарубежный опыт самостоятельности пробации от тюремной службы, но на том этапе такой подход справедливо был признан преждевременным.

Таким образом, Министерством юстиции во исполнение требования Концепции правовой политики РК на период с 2010 до 2020 года об институциональном развитии специализированного органа, ответственного за исполнение альтернативных лишению свободы мер, была проделана обстоятельная и детально продуманная подготовительная работа. При этом, часть практических мероприятий была успешно реализована: на уровне Правительства обоснована необходимость увеличения штатной численности будущей службы пробации и фактическое ее увеличение в два этапа на 1183 единицы, областные управления КУИС преобразованы в департаменты.

Однако, в остальной части идеям Министерства юстиции не суждено было сбыться. Передача в августе 2011 года тюремной системы из Минюста обратно в МВД поставила крест на этих планах. Вместе с Комитетом УИС в МВД перешел и проект закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам службы пробации», который до внесения его в Парламент претерпел существенные изменения и был максимально упрощен.

В итоге, принятый 15 февраля 2012 года указанный закон ограничился лишь понятиями пробации и пробационного контроля, а также элементами усиления ответственности условно-осужденных. Ни о каком институциональном развитии специализированного органа в законе речь уже не шла.

Справедливости ради следует сказать, что и объективных оснований для упреков МВД тоже нет. Если Минюст изучал мировой опыт пробации с 2002 по 2011 годы и к разработке проекта закона подошел с богатым багажом знаний, то в МВД, после внезапного возвращения ему тюремной системы, само слово «пробация» было мало кому знакомым, не говоря уже о его юридической и социальной природе или его зарубежных моделях. Уже в октябре 2011 года, то есть через полтора месяца после передачи УИС в МВД, необходимо было вносить проект закона в Мажилис Парламента.

С тех пор прошло не мало времени. За это время принят новый Уголовно-исполнительный кодекс, в котором с 2015 года расширены функции службы пробации за счет социально-правового направления. Также 30 декабря 2016 года был принят самостоятельный закон «О пробации», увеличивший разновидности пробации и возложивший на ее службу дополнительные задачи, особенно в рамках досудебной пробации.

Однако, все эти законодательные новеллы никак не направлены на реализацию требования действующей Концепции правовой политики относительно институционального развития специализированного органа, ответственного за исполнение мер, альтернативных лишению свободы. К сожалению, в этой части вся реформа ограничилась банальным переименованием уголовно-исполнительной инспекции в службу пробации.

Более того, на уровне центрального аппарата, то есть Комитета УИС, понижен организационный статус пробации, в частности, управление преобразовано в отдел. Кроме того, штатная численность служб пробации по республике за это время сокращена почти на 200 единиц (это при том, что ежегодно нагрузка на службу пробации увеличивается). На уровне областных и районных звеньев традиционно ощущаются кадровые проблемы по причине большой текучести. Из-за существующей иерархии должностей сотрудники пробации, желающие расти по карьерной лестнице, стремятся перевестись в закрытые учреждения УИС на оперативные и режимные должности.

В целом, как и в былые советские времена основное внимание уделяется местам лишения свободы, перспективу карьерного роста имеют только те сотрудники, которые проработали в закрытых учреждениях, а сама пробация, как и ранее, финансируется по остаточному принципу.

Несмотря на то, что на территории бывшего советского пространства Казахстан в числе первых начал изучать и пропагандировать пробацию, на сегодняшний день многие республики обогнали нас по уровню развитости службы пробации.

Даже Узбекистан, который приступил к правовым реформам только в 2017 году превзошел нас по этому компоненту. Так, в соответствии с постановлением Президента Республики Узбекистан от 7 ноября 2018 года № ПП-4006 по всей вертикали МВД закреплен должностной статус пробации, а именно введены такие должности как заместитель Министра внутренних дел по вопросам пробации и исполнения наказаний, заместитель начальника Управления внутренних дел области по вопросам пробации и исполнения наказаний и т.д. При этом, в структуре самой службы пробации образованы информационно-аналитический отдел (штаб), финансово-экономический отдел (бухгалтерия), канцелярия, а функции контроля и оказания социально-психолого-правовой помощи разделены между собой[2].

Следует сказать, что Узбекистан не изобрел что-то новое. Просто хорошо изучил зарубежный опыт, особенно успешную практику внедрения пробации в странах СНГ, проанализировал ошибки соседей. При этом, усвоил простую истину: эффективность такого социально-правового института как пробация невозможна без соответствующего статуса службы, ее реализующей.

На этот аспект обращено внимание и в Минимальных стандартных правилах ООН в отношении мер, не связанных с тюремным заключением (Токийские правила), принятых Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1990 года № 45/110: «Для набора и удержания квалифицированного профессионального персонала необходимо обеспечивать соответствующее служебное положение, надлежащие оклады и льготы, соответствующие характеру работы, и предоставлять широкие возможности для профессионального роста и продвижения по службе».

Таким образом, возвращаясь к казахстанской службе пробации с сожалением приходится констатировать, что ни рекомендации Токийских правил относительно соответствующего служебного положения персонала, ни требование действующей Концепции правовой политики на период с 2010 до 2020 года в части институционального развития специализированного органа, ответственного за исполнение альтернативных лишению свободы мер, до настоящего времени не выполнены.