Инвестиционное законодательство и государственно-частное партнерство в контексте реформирования гражданского права в Узбекистане (Асьянов Ш.М.)

Инвестиционное законодательство и государственно-частное партнерство в контексте реформирования гражданского права в Узбекистане

Асьянов Ш.М.

Стратегия действий по дальнейшему развитию Республики Узбекистан на 2017-2021 гг., анонсированная Президентом Республики Узбекистан Мирзиёевым Ш.М., предусматривает развитие и либерализацию экономики, направленную на повышение ее конкурентоспособности и открытости, обеспечение свободы экономической деятельности, модернизацию и активную диверсификацию ведущих отраслей экономики, коренное реформирование финансово-банковской сферы, всемерную защиту частной собственности и предпринимательства, активное привлечение иностранных инвестиций, проведение структурных преобразований в сельском хозяйстве¹.

Решение указанных задач возможно при наличии развитой и современной правовой базы регулирующей отношения в сфере экономики, предпринимательства. Именно поэтому становится критически важной задачей реформа гражданского законодательства Республики Узбекистан, направленная в первую очередь на модернизацию Гражданского кодекса.

Однако, на сегодняшний день, в обществе возобладала точка зрения, что в целях быстрого и эффективного развития экономики необходимо в первую очередь ускорить процесс привлечения иностранных инвестиций и широкого внедрения государственно-частного партнерства, основанного на принятии современного инвестиционного законодательства и законодательства о государственно-частном партнерстве.

В этих целях, в сжатые сроки к концу 2017 года были разработаны проект Инвестиционного кодекса Республики Узбекистан и проект Закона о государственно-частном партнерстве. Нисколько не умаляя важность разработки и последующего принятия этих нормативно-правовых актов, и положительно оценивая качество указанных законопроектов, тем не менее, следует указать на определенную однобокость, или точнее сказать незавершенность тех положений, которые составляют основу вышеуказанных проектов нормативно-правовых актов.

Указанные законопроекты как бы заточены на широкое применение норм публичного права (административного, финансового и др.). Но зададимся вопросом, а насколько этот подход правомерен и эффективен, и какова отраслевая принадлежность инвестиционных норм? Если исходить из общепринятой точки зрения, что инвестиционное право - это комплексная отрасль права и инвестиционные отношения регулируются финансовым налоговым, концессионным и другим законодательством, то остается без внимания, игнорируется тот факт, что в своей основе, инвестиционные отношения - это частноправовые отношения, так как именно они в конечном итоге определяют цель инвестирования, а именно на основе гражданско-правового договора осуществлять деятельность приносящую прибыль, дивиденды, а административные, публичные отношения, в этой сфере регулируемые публичным правом не могут заменить частноправовое содержание инвестиционных отношений.

И в этом контексте для инвестиционных отношений значение гражданско-правового регулирования важнее публично-правового.

По нашему глубокому убеждению, нельзя развивать инвестиционное законодательство и государственно-частное партнерство без проведения соответствующей реформы гражданского законодательства, и в первую очередь в сфере договорных и корпоративных отношений, с тем чтобы усилить гражданско-правовое регулирование инвестиционных отношений и ГЧП.

Как справедливо отмечалось профессором М. Сулейменовым, инвестиционный договор - «это особая разновидность гражданско-правового договора, выделяемая не по видам деятельности, как традиционно формируется система гражданско-правовых договоров, а по экономическим сферам¹».

Весьма интересной и заслуживающей внимания представляется точка зрения Испаевой Г.Б., где утверждается, что наличие системы частного права дает возможность использования понятия частноправового договора в качестве родового понятия по отношению к договору в гражданском праве, в семейном праве, трудовом праве и инвестиционном праве²……

Цивилисты как правило отождествляют частное право с гражданским, но как отмечает Испаева Г.Б. ряд цивилистов (Брагинский М.И., Витрянский В.В.) указывают, что….. «наряду с гражданско-правовыми существуют договоры, которые используются за пределами указанной отрасли.

Все они являются соглашениями, направленными на возникновение набора прав и обязанностей, которые составляют в совокупности правоотношение порожденное соглашением»³. И здесь мы согласно с Испаевой Г.Б., что в любом случае все указанные договора являются частноправовыми.

И здесь возникают проблемы. Профильные министерства и госкомитеты в сфере экономики считают, что Гражданский кодекс подождет, главное побыстрее принять Инвестиционный кодекс и Закон о государственно-частном партнерстве (ГЧП), и все экономические проблемы будут этим решены.

К сожалению, такая точка зрения продолжает доминировать и в действующей правовой политике.

В целях привлечения иностранных инвестиций в проект Инвестиционного кодекса вводятся нормы предоставляющие право инвесторам на инвестиционные ссуды, налоговые кредиты и субсидии, а также другие виды государственной поддержки (таможенные, налоговые и др. льготы). Достаточно подробно расписываются права инвестора, гарантии прав субъектов инвестиционной деятельности и защиты инвестиций, но как говорится, любому праву противостоит обязанность.

Однако в обязанности инвестора (ст. 23 проекта), наряду со стандартными - соблюдать законодательство, уплачивать налоги и др. вводятся и другие обязанности, труднообъяснимые с точки зрения обеспечения прав интересов инвестора. Как например: инвестор «обязан выполнять требования органов государственной власти на местах и органов государственного управления, предъявляемые в пределах их компетенции». И следующая обязанность - «Инвестор может нести и другие обязанности, предусмотренные законодательством».

Согласно статье 6 Закона Республики Узбекистан «О нормативно-правовых актах» (24.12.2012 г.) наряду с законами, приказы и постановления министров, госкомитетов и ведомств, решения органов государственной власти на местах, также являются нормативно-правовыми актами и охватываются понятием законодательство, и отсюда следует, что министр, руководитель госкомитета, хоким области и даже хокимы района, в пределах своей компетенции вправе издать нормативно-правовой акт (приказ, решение) и возложить на инвестора дополнительные «другие» обязанности! Такое право им предоставляет Инвестиционный кодекс (ст. 23).

Очень надеемся, что рассмотренные нами обязанности инвестора будут исключены из проекта Инвестиционного кодекса, который в настоящее время находится на обсуждении и согласовании в министерствах и ведомствах.

Полагаем, что декларирование льгот и гарантий не так важны инвесторам, как важны для них ясные и понятные, основанные на законе правомочия государственных органов в сфере инвестиционной деятельности, а также четко обозначенные права и обязанности инвестора без права их расширенного толкования и применения, а также соблюдение гос.органами и бизнесом принципов рыночной экономики, важнейшими из которых являются гарантия выплаты инвестору компенсаций при наступлении политических рисков, либо нарушения договора принимающим правительством, (Сеульская конвенция 1985 год «Об учреждении многостороннего Агентства по гарантиям инвестиций»), а также его право на возмещение ущерба причиненного гос.органами и другие меры защиты предусмотренные гражданским законодательством.

В настоящее время законодательство Узбекистана об инвестиционной деятельности представляет собой значительный массив нормативно-правовых актов, включающий в себя законы «Об инвестиционной деятельности» (24.12.1998г.) «Об иностранных инвестициях» (30.04.1998г.), «О гарантиях и мерах защиты прав иностранных инвесторов» (30.04.1998 г.), «О свободных экономических зонах» (25.04.1996 г.), «Об инвестиционных и паевых фондах» (25.08.2015 г.), «О концессиях» (30.08.1995 г.), «О соглашениях о разделе продукции» (07.12.2001 г.) и около ста подзаконных нормативно-правовых актов.

Данные за период 2011-2016гг. подтверждают, что приток прямых иностранных инвестиций в Республику неуклонно снижался, что указывает на наличие очевидных проблем в данной сфере. Анализ сложившейся ситуации и обсуждение их с субъектами инвестиционной деятельности, свидетельствует об остроте следующих негативных факторов, ухудшающих условия инвестирования:

- возложение на инвесторов обязательств без учета их прав и интересов;

- факты вмешательства госорганов в хозяйственную деятельность;

- возложение на инвесторов обязательств по приобретению материалов, оборудования, его компонентов и других товаров, в которых они не заинтересованы по цене и качеству;

- отдельные случаи по завышению долговой нагрузки во вновь создаваемых предприятиях.

В этой связи, особую важность приобретают меры по защите прав и интересов инвесторов от:

- неправомерного отчуждения и конфискации собственности и результатов их деятельности;

- непредсказуемых и неблагоприятных действий отдельных органов государственного управления, которые негативно отражаются на базовых условиях хозяйственной деятельности и ухудшают деловой климат;

- практики пересмотра и отмены результатов приватизации и др.

Все эти серьезные недостатки в правовом регулировании инвестиционной деятельности объясняются главным образом тем, что инвестиционные отношения государством, чиновниками и правоохранителями воспринимаются только как публично-правовые, и потому нарушения в этой сфере происходят вследствие принятия гос. органами административных мер воздействия на инвесторов и административного вмешательства в их деятельность, что абсолютно недопустимо. Инвестиционные отношения следует переводить насколько возможно в частноправовую сферу, что напрямую связано с реформированием гражданского законодательства.

Рассматривая вопросы регулирования инвестиционной деятельности публично-правовыми отраслями права, вольно или невольно мы будем вынуждены опять говорить о дуализме в праве и проблемах разграничения сфер частного и публичного права.

В этом контексте можно поддержать мнение Ю.С. Сорокиной, утверждающей, что мы не видим четких границ между частным и публичным правом, сферы их аморфны, а границы их размыты¹.

Мы продолжили бы эту мысль тем, что указанные границы определяются политикой государства, зависящей от множества быстро меняющихся внутренних и внешних экономических, политических и социальных факторов. Начиная с 2000-х годов в Узбекистане, да и в других странах СНГ идет перманентное огосударствление сфер частного права, урезание его сферы, усиливается вмешательство государства в частноправовые отношения, что мы видим на примере развития инвестиционного законодательства, где доминирует публичное право, что неэффективно и неприемлемо.

В этом контексте разработка и принятие Инвестиционного кодекса преследует цель осуществить консолидацию действующих нормативно-правовых актов, усилить защиту инвестиций, и в первую очередь защиту частной собственности, способствовать развитию конкуренции на инвестиционном рынке. Но повторимся, что без реформы гражданского законодательства, которая должна инвестиционные нормы и нормы по ГЧП регулирующие имущественные отношения перевести из публично - правовой в частноправовую сферу, указанные цели не будут достигнуты, и останутся декларацией в Инвестиционном кодексе.

Основные предпосылки законодательного регулирования ГЧП указаны Президентом Республики Узбекистан в «Стратегии действий по пяти приоритетным направлениям развития Республики Узбекистан в 2017-2021 годах». В главе 1.2. «Стратегии действий» (реформирование системы государственного управления) предусмотрено «внедрение современных механизмов государственно-частного партнерства, направленных на повышение эффективности взаимовыгодного сотрудничества в реализации задач общественно-политического и социально-экономического развития страны»¹.

«Следовательно, партнерство государства и бизнеса - это институционный и организационный альянс между государством и частными компаниями… Создаваемый в целях реализации общественно значимых проектов»².

Одним из принципов, обеспечивающих стабильность договорных правоотношений частного и государственного (публичного) партнеров, является принцип необходимости надлежащего исполнения договорных обязательств. Реализация этого принципа охраняется, прежде всего, установлением и применением мер ответственности за нарушение соглашения о государственно-частном партнерстве.

Под ответственностью за нарушение обязательств понимается обеспеченное государственным принуждением возложение предусмотренных законом или договором лишений имущественного характера на лицо, не исполнившее обязательство или исполнившее его ненадлежащим образом.

При наступлении ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по соглашению о ГЧП вне зависимости от условий соглашения подлежат применению императивные нормы гражданского законодательства РУз, а именно гл. 24 ГК РУз.

Согласно общим правилам ГК РУз (ст. 333) публичный партнер освобождается от ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязательств, если докажет свою невиновность, а частный партнер отвечает и в ряде случаев при отсутствии вины, так как он является предпринимателем. Очевидно, что подобная ситуация нарушает принципы справедливого распределения рисков и соблюдения баланса интересов публичного и частного партнеров и ставит частного партнера в заведомо невыгодное положение. На это указывал и профессор Книпер Р., называя такую дифференциацию ответственности «дешевым антикапиталистическим рефлексом»³.

Вместе с тем рассмотренные положения ГК РУз носят диспозитивный характер, и договором может быть предусмотрено привлечение к ответственности за нарушение обязательства на иных условиях.

Поэтому представляется целесообразным в соглашении о государственно-частном партнерстве предусматривать одинаковые условия привлечения к ответственности, либо на началах вины, либо на началах риска. При этом стороны также вправе установить закрытый перечень обстоятельств, освобождающих стороны от ответственности, либо определить более широкий круг ситуаций, свидетельствующих о невиновности нарушившей обязательство стороны.

На наш взгляд, в целях защиты частного партнера как более слабой стороны соглашения о ГЧП, в проект закона о государственно-частном партнерстве, следует включить норму, запрещающую ограничение ответственности публичного партнера за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязательств, если аналогичные правила не предусмотрены для партнера частного.

Решение указанных критически важных для развития экономики задач, во многом будет зависеть от инноваций в экономике, управлении процессами ее перестройки, участия государственных структур и бизнеса в ГЧП, и в первую очередь в быстро развивающейся сфере как туризм¹.

Вместе с тем отсутствие нормативно-правового регулирования передачи части прав собственности от государства бизнесу, разграничения республиканской и муниципальной собственности, бездействие «мертвого» закона о концессиях, устаревший Гражданский кодекс негативно сказываются на привлекательности инвестирования частных средств в объекты принадлежащей государству инфраструктуры и развития ГЧП. Полагаем, что первоочередной задачей должно стать законодательное закрепление в ГК прав пользования объектами государственной собственности за частными инвесторами, обеспечение интересов частного партнера по возврату вложенных средств, что позволит снизить риски инвесторов и обеспечит привлечение инвестиций в экономику Узбекистана.