Осуществленные и возможные конституционные реформы в Республике Казахстан (Асылбек Жусупов, кандидат юридических наук)

Осуществленные и возможные конституционные реформы в Республике Казахстан

Асылбек Жусупов

кандидат юридических наук

По специальному Распоряжению Президента Республики Казахстан о всенародном обсуждении проекта Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» (далее - проект Закона) было проведено широкое обсуждение предложенных конституционных реформ.

В проекте Закона предусматривалось изменить редакцию пунктов 1 и 2 ст. 26 Конституции Республики Казахстан (далее - Конституция). В частности, слово гражданин заменить на каждый, закрепить неприкосновенность права собственности и гарантированность права наследования, исключить полномочие Президента издавать Указы, имеющие силу закона, а также изменить и дополнить Конституцию другими положениями. Вместе с тем, понятно было, что основной целью этой конституционной реформы было перераспределение полномочий от Президента Парламенту и Правительству.

В принятый Закон «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» были включены нормы о перераспределении полномочий Президента Парламенту и Правительству. Однако, в одном из своих выступлений, Президент Республики Н.А. Назарбаев сказал, что вопрос о включении положений о неприкосновенности права собственности и некоторых других, возможно в будущем будут рассмотрены вновь. Это побудило меня, как говорится, по горячим следам, сформировать свое субъективное понимание и оценку основных положений проекта Закона о конституционных реформах и о конституционном перераспределении полномочий между ветвями государственной власти Казахстана, закрепленном в Законе.

1. В проекте Закона о конституционной реформе было предусмотрено: Пункт 1 статьи 26 изложить в следующей редакции: «Каждый может иметь в частной собственности любое законно приобретенное имущество».

По существу предлагалось словосочетание «граждане Республики Казахстан» в действующей редакции Конституции Республики Казахстан заменить словом «каждый».

Именно по этому пункту проекта Закона прошли наиболее острые дискуссии. Представители одной точки зрения считали, что замена «граждан» на «каждый» позволит защитить собственность иностранных граждан, лиц без гражданства и негосударственных иностранных юридических лиц, что будет способствовать притоку иностранных инвестиций. Их оппонентов особенно беспокоила возможность передачи земельных участков в собственность иностранных граждан и юридических лиц.

На самом деле эти вопросы уже давно урегулированы действующей Конституцией и законодательными актами нашего государства, и замена в норме Конституции «граждан» на «каждый» не внесло бы ничего нового.

Так, пунктом 4 ст. 12 Конституции установлено, что иностранцы и лица без гражданства пользуются в Республике правами и свободами, а также несут обязанности, установленные для граждан, если иное не предусмотрено Конституцией, законами и международными договорами.

Из содержания данной нормы видно, что права и обязанности, а также свободы иностранных граждан и лиц без гражданства определяются в соизмерении с правосубъектностью граждан Республики Казахстан. Эта законодательная техника применяется во всех уважающих себя, и своих граждан, государствах. На этом основании мы считали и считаем, что необходимо и в будущем оставить действующую норму без изменения.

Пунктом 4 ст. 23 Земельного кодекса Республики Казахстан (далее - Земельный кодекс) исключена частная собственность иностранцев на земли, предназначенные для ведения товарного сельскохозяйственного производства и лесоразведения.

Вместе с тем, пунктами 3 и 4 ст. 23 Земельного кодекса Республики Казахстан предусмотрено, что в частной собственности иностранцев, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц (негосударственных) могут находиться земельные участки под застройку или застроенные производственными и непроизводственными, в том числе жилыми, зданиями (строениями, сооружениями) и их комплексами, включая земли, предназначенные для обслуживания зданий (строений, сооружений) в соответствии с их назначением. Из этих норм видно, что Земельным кодексом решены практически все вопросы, связанные с возможной передачей земельных участков для экономической деятельности любых инвесторов.

Иностранного инвестора в основном интересует размер возможного дохода, налоговый и таможенный режимы, инвестиционный климат, существующий в государстве.

В связи с этим, мы считаем, что и в будущем пункт 1 ст. 26 Конституции оставить в существующей редакции: «Граждане Республики Казахстан могут иметь в частной собственности любое законно приобретенное имущество».

2. Пункт 2 ст. 26 проекта Закона был изложен в следующей редакции: «Право собственности неприкосновенно. Собственность, в том числе право наследования, гарантируется законом. Не допускается принятие законов и иных правовых актов, ограничивающих или лишающих права собственности на имущество, приобретенное законным путем, если иное не предусмотрено Конституцией».

Пункт 2 ст. 26 Конституции предлагалось дополнить словами «Право собственности неприкосновенно». В действующей Конституции этого словосочетания нет. И это не случайно. Неприкосновенность права собственности признавалась в период промышленной революции в Западной Европе и в США. Затем повсеместно, государство в интересах бизнеса и самого государства его ограничивало или лишало.

Пунктом 1 ст. 2 Гражданского кодекса Республики Казахстан (далее - ГК) закреплен принцип неприкосновенности собственности. Есть ли необходимость и целесообразность закрепления неприкосновенности права собственности в Конституции? Данное предложение, несомненно, благозвучно, привлекательно, создает впечатление о полной защищенности права собственника на свое имущество, будь то гражданин, юридическое лицо, государство или его административно-территориальная единица. Так ли это на самом деле?

Отечественным законодательством предусмотрено, что у собственников, не совершивших никаких противоправных деяний, в определенных законом случаях может быть принудительно изъято их имущество путем реквизиции, национализации, а также принудительно отчужден земельный участок или иное недвижимое имущество в связи с изъятием земельного участка для государственных нужд. Все это свидетельствует о том, что неприкосновенность права собственности нельзя гарантировать, и в первую очередь от действия самого государства и его органов. Приведем примеры из нашей жизни.

Абзацем 2-м п. 2 ст. 67 Закона о госимуществе предусмотрено: «Стоимость земельного участка, отчуждаемого для государственных нужд, перешедшего к собственнику по гражданско-правовой сделке или по решению суда, определяется в размере стоимости, указанной в гражданско-правовом договоре или в решении суда, но не превышающую рыночную стоимость. В случае, если в гражданско-правовом договоре цена за земельный участок не указана, стоимость земельного участка определяется по его кадастровой стоимости».

Данные нормы, позволяют для государственных нужд, принудительно изъять у граждан и негосударственных юридических лиц земельные участки, а вместе с ними жилые дома, постройки и многолетние насаждения.

Как это происходит в нашей действительности? Постановление Акима города Алматы от 27 февраля 2017 года, № 1/1-189 «О начале принудительного отчуждения земельных участков или иного недвижимого имущества в связи с изъятием земельных участков для государственных нужд» предусматривает начать принудительное отчуждение земельных участков или иного недвижимого имущества в связи с изъятием земельных участков для государственных нужд, расположенных вдоль улиц Фурманова и Жансугурова, в Жетысуском районе города Алматы, для объекта автомобильного транспорта согласно приложению в настоящему постановлению.

Перечень земельных участков, подлежащих принудительному отчуждению, предусматривает изъятие 26-ти земельных участков [1].

Всего же, в границах отвода под строительство транспортной развязки расположено 259 земельных участков, выкуп объектов будет производиться поэтапно, уточнили городские власти.

В акимате отметили, что в рамках уточнения республиканского бюджета на 2017 год для выкупа земельных участков предусмотрены средства в размере 500 млн. тенге [2].

По данным экспертов, в ноябре 2016 г. средняя цена 1-ой сотки земли ( и в престижных районах города, и в его отдаленных частях) стоила около 45 000 долларов США. Минимальная цена для ИЖС отмечается на уровне 5000 долларов США, а максимальная 130 000 долларов США.

Исходя из таблицы, опубликованной акиматом Алматы, 26 хозяев владеют в совокупности 163,0 сотками земли. Согласно кадастровой стоимости, выкуп обойдется казне в 97,854 млн. тенге. В расчет не входит стоимость самих домов, которые будут оцениваться отдельно [3].

«65 квадратов, три сотки земли, и предлагают за них 714 296 тенге», - возмущена жительница Алматы Раушан Маубасарова.

Земельный участок и жилой дом в 50 кв. метров Натальи Галиакбаровой и вовсе оценили в 360 тысяч тенге. При этом в договоре указано, что «сумма изменению не подлежит, и в случае отказа имущество заберут в одностороннем порядке» [4].

Был случай, когда в Астане в 2014 году акимат предложил пенсионерке за изъятие ее участка 2 тенге 80 тиынов [5].

Приведенные фактические данные позволяют сделать вывод о том, что действующие нормы о принудительном отчуждении земельных участков для государственных нужд нарушают п. 1 ст. 6 Конституции о признании и равной защите государственной и частной собственности. Здесь четко проявляется, как и в советском законодательстве, приоритет государственной собственности перед частной собственностью, что по Конституции недопустимо.

360 000 тенге - это немногим более 1 000 долларов США. Самая дешевая однокомнатная квартира на последнем этаже, в одном из непрестижном районе г. Алматы была недавно продана за 5 600 000 тенге. На 360 000 и даже на 714 296 тенге нельзя купить в г. Алматы вообще никакое жилье. Это означает, что государственная власть нарушает п. 1 ст. 25 Конституции о неприкосновенности жилища, а также п. 3 ст. 26 Конституции, которым установлено, что принудительное отчуждение имущества для государственных нужд в исключительных случаях, предусмотренных законом, может быть произведено при условии равноценного его возмещения. Если собственник земельного участка и дома, принудительно изъятого для госнужд, не может купить равноценный земельный участок с домом или квартиру, равную по рыночной стоимости той, которой его лишило государство, то признать такое изъятие справедливым и равноценным никак нельзя. Для соблюдения принятых самим государством конституционных норм необходимо приостановить действие Постановления Акима гор. Алматы о принудительном отчуждении для госнужд земельных участков и иной недвижимости, а также изменить ст. 67 Закона о госимуществе как противоречащей нескольким нормам Конституции.

Если в Конституции закрепить принцип неприкосновенности собственности, то возникнет необходимость для обеспечения предлагаемого принципа все эти ограничения, запреты, изъятия, исключить из законодательных актов. Представляется, что это, при современном экономическом миропорядке невозможно.

В связи с этим, в будущих конституционных реформах предлагается принцип неприкосновенности права собственности никогда не предлагать и исключить его из п. 1 ст. 2 ГК.

В действующей Конституции и в проекте Закона о конституционной реформе предусмотрено: «Собственность, в том числе право наследования, гарантируется законом». В данной норме «собственность» - это категория экономическая, а «право наследования» - юридическая. Если обратить внимание на слова «в том числе», то получается, что «право наследования» как юридическая категория является составной частью экономической категории «собственность».

Право собственности и право наследования - это самостоятельные институты национальной системы права. При наследовании право на имущество находится в транзитном состоянии, а при возникновении собственности право на имущество находится в состоянии статики. Эти понятия не являются совпадающими, взаимозаменяемыми, каждое из них не может быть частью («в том числе») другого. На основании изложенного, нами предложено было пункт 2 статьи 26 Конституции изложить в следующей редакции: «Защита права собственности и иных производных от него вещных прав гарантируется законом». И следующим абзацем предусмотреть: «Право наследования гарантируется законом». Такая редакция будет соответствовать правилам юридической техники формирования и структурирования нормы закона.

3. В действующей редакции Конституции, пунктом 2 статьи 45 установлено: «В случае, предусмотренном подпунктом 4) статьи 53 Конституции, Президент Республики издает законы, а в случае, предусмотренном пунктом 2 статьи 61 Конституции - указы, имеющие силу законов Республики».

Проектом Закона о конституционной реформе предлагалось исключить полномочие Президента на издание Указа, имеющего силу закона.

В связи с этим хочется обратить внимание на то, что мир изменился и продолжает изменяться, появляются все новые и новые вызовы и угрозы. Может сложиться ситуация, когда немедленно, в течение суток, часов, а возможно, и минут, необходимо будет принять закон. Для экстренного издания законодательного акта незаменимым будет именно Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона или силу конституционного закона.

Такие законодательные институты имеются в других странах. Например, Президент Республики Беларусь имеет полномочия издавать Декреты и Директивы, которые по своей юридической силе стоят непосредственно после Конституции.

Значительное число законопроектов президент США издает от своего имени, и все они по статусу не ниже законов, принятых конгрессом [6].

Нами предлагается и в будущем сохранить полномочие Президента издавать Указы, имеющие силу закона или конституционного закона.

4. Основной целью данной конституционной реформы, на самом деле, было осуществление конституционной передачи некоторых полномочий Президента Республики Казахстан Парламенту Республики Казахстан и Правительству Республики Казахстан.

Правительство Республики Казахстан в результате передачи ему дополнительных полномочий в сферах экономики, труда и социального развития, приобрело большую самостоятельность в реализации своих функций в этих областях, с одновременным повышением ответственности перед Парламентом Республики Казахстан.

В связи с этим у меня есть определенные сомнения в целесообразности такого решения. Сравнительно недавно Президент подвергал резкой критике деятельность Правительства, в связи с недовольством широких масс населения внесением изменений в земельное законодательство. Несмотря на это, правительство и министерства продолжает инициировать непопулярные среди граждан нововведения, некоторые из которых получают законодательное закрепление.

В стране количество рабочих мест сократилось на 200 000 единиц, граждане вынуждены искать работу в основном в городах Алматы, Астана, Атырауской и Мангыстауской областях. В этой ситуации, под предлогом борьбы с терроризмом, введение обязательной временной регистрации граждан по месту проживания, в арендованных жилищах, вызвало широкое недовольство. Оказалось, к тому же, что учреждения государственной регистрации не были готовы к возникшему большому объему работы. В условиях сильнейшей инфляции национальной валюты в два раза по отношению к доллару, экономического кризиса, повышения тарифов и цен, практически на все и вся, постоянно повышаются штрафы, и вводятся их новые виды, о чем субъекты административных правоотношений зачастую узнают только после уведомлений о необходимости их оплаты. А чего стоит предложение МВД о введении штрафов на сумму более 11 миллионов за сопротивление работнику полиции? Или предложение Минюста о лишении гражданства за совершение определенных видов тяжких преступлений?

Между тем, этим министерством не учитывается, что п. 2 ст. 10 Конституции установлено: «Гражданин Республики Казахстан ни при каких условиях не может быть лишен гражданства, права изменить свое гражданство, а также не может быть изгнан за пределы Казахстана». Предложение Минюста, не было всесторонне и полно подготовлено. Министр не мог ответить на простые вопросы журналистов. Между тем, мне это напоминает гражданскую казнь у позорного столба Н.Г. Чернышевского в 19 веке, опозорившую не Чернышевского, а саму власть перед всей Европой, лишение гражданства и изгнание видных писателей, ученых, общественных деятелей и инакомыслящих в советском союзе. Если гражданин совершает преступление, то это означает, что государство не создало экономических, социальных, образовательных, воспитательных, профилактических и иных условий для развития всех слоев населения, допустило доселе невиданное расслоение общества, неоправданную коммерциализацию, лишившую или ограничившую доступ ко многим социальным ценностям небогатым людям и их детям. В этих условиях в любом государстве и обществе количество преступлений возрастает, особенно имущественных.

Предложение о лишении гражданства антиконституционно и антигуманно. Оно глубоко противоречит менталитету казахского народа. В любой ситуации казах не откажется от близкого человека и от своего соотечественника. Почему это собирается сделать казахское государство, в лице Минюста? Любой гражданин - это член нашего общества, ценная единица той совокупности граждан, которая именуется народом. Наша история показала, что люди, признанные государством преступниками в критические моменты для государства и общества, также как другие граждане, самоотверженно защищали свою родину и восстанавливали в тяжелейших условиях разрушенную экономику и жизнь после войны. Лишение гражданства, при любых условиях, является недопустимым. Конституционная норма о том, что гражданин Республики Казахстан ни при каких условиях не может быть лишен гражданства, выстрадана народом и должна быть неприкосновенной.

Мы уже привыкли к постоянным реорганизациям государственных органов, огромному массиву изменений в законодательстве, принятию большого числа различных программ, многие из которых выполняются некачественно и не в полном объеме, или не достигают поставленной цели.

Как показывают наблюдения, каждый депутат видит себя в должности министра или премьер-министра. Один из бывших депутатов Парламента, по случаю назначения депутатом известного нашего боксера, посоветовал ему «мочить» министров. Это не случайный выпад, а свидетельство скрытых взаимоотношений депутатов и министров. Если Правительство будет подотчетно и зависимо от Парламента, то это может внести дисбаланс интересов должностных лиц исполнительной и представительной ветвей власти, что может в свою очередь, привести к полному кризису государственного управления.

Убежден в том, что в будущем необходимо будет провести глубокие реформы системы государственной власти. Для 17 миллионов граждан страны такое огромное количество государственных органов и государственных служащих, которые содержатся за счет государственного бюджета, тем более в условиях экономического кризиса, становится неподъемным бременем. Урезается финансирование и решение социальных проблем. Примером может быть ситуация, когда Президент объявил о 20 процентном повышении пенсии в 2017 г. по сравнению с 2016 г. Однако в ближайшие после этого дни министр здравоохранения и социального развития объявила о повышении в первом полугодии пенсии лишь на 9 процентов, а во втором еще на 11 процентов. Это небывалый прецедент когда министр или правительство не исполняют поручения Президента, как вышестоящего органа, а поправляют его.

Для того, чтобы государственная власть была эффективной и результативной, предлагается в будущем внедрить аналог системы государственного управления США, когда президент является главой государства и главой правительства, и в его руках сосредоточена почти вся полнота власти, за исключением законодательной и судебной. Такой Президент будет нести моральную ответственность за результаты деятельности государства и правительства перед своим народом. И от результатов деятельности будет зависеть его избрание на новый срок.

Я не помню ни одного закона, который бы был разработан депутатом или группой депутатов. Ознакомиться с проектом закона, выступить, в лучшем случае, в процессе обсуждения, а затем проголосовать за закон, подготовленный наемными специалистами в той или иной отрасли права или деятельности, это не требует великого труда. Зачем в унитарном государстве нужен двухпалатный парламент? Почему депутатами становятся не те люди, которых выбрали граждане республики, а назначенцы партий, которые каким-то образом прошли пороговый процент. Почему нет одномандатников? Почему обязательно депутатом могут быть только граждане с высшим образованием? Разве нет толковых людей со средним специальным образованием или средним образованием, или среди рабочих и крестьян?

Я предлагаю вернуться к системе представительных органов, когда депутаты парламента не состоят на содержании государства, но им оплачиваются расходы, связанные с депутатской деятельностью. В условиях всеобщей компьютеризации общепринятая модель парламента устарела. Большую часть документов и проектов законов депутаты могут изучить, получив их по современным средствам коммуникации и внося предложения по ним же, а возможно и голосовать. В определенных случаях и в определенные сроки депутаты должны работать и в стенах представительного органа. Такая модель парламента будет возможна, если изменить и стабилизировать систему национального законодательства, когда отпадет необходимость принятия в «пожарном порядке» за несколько месяцев более 60 законов и поправок к законам как сейчас. В настоящее время вся государственная власть тратит большую часть своего времени и огромные деньги на проекты законов и принятие их, уделяя меньшее внимание финансированию и организации деятельности реального сектора экономики, социальной и иных сфер жизнедеятельности. При предлагаемой модели основным мотивом будет не занятие хорошо оплачиваемого депутатского кресла и решение своих личных, в том числе коммерческих, вопросов, а действительная гражданская заинтересованность в депутатской деятельности на благо государства и общества. И это будет действительно представительная власть от народа, а не власть назначенцев от партий.

Использованные источники:

1. Постановление Акима города Алматы от 27 февраля 2017 года, № 1/1- 189 «О начале принудительного отчуждения земельных участков или иного недвижимого имущества в связи с изъятием земельных участков для государственных нужд» [Электронный ресур] // Режим доступа: https://vecher.kz/incity/postanovlenie-akima-goroda-almaty-ot-27-fevralya-2017-goda-1-1-189 (дата обращения - 11.03.2017).

2. 259 земельных участков изымут у алмаатинцев для строительства транспортной развязки [Электронный ресурс] // Режим доступа: https://informburo.kz/novosti/259-zemelnyh-uchastkov-izymut-u-almatincev-dlya-stroitelstva-transportnoy-razvyazki.html (дата обращения - 11.03.2017).

3. Ради строительства транспортной развязки в Алматы снесут 26 домов. [Электронный ресурс] // Сайт informБЮРО в социальных сетях. Режим доступа: https://informburo.kz/novsti/radi-stroitelstva-transportnoy-razvyazki-v-almaty-snesut-26-domov.html (дата обращения - 02.03. 2017).

4. Размером компенсации за снос жилья недовольны жители Алматы [Электронный ресурс] // https://informburo.kz/novosti/razmerom-rompensacii-za-snos-zhilya-nedovolny-zhiteli-almaty.html (дата обращения - 02.04.2017).

5. Гареева Мария. Снос домов в Алматы; собственники земли требуют переписать закон о госимуществе [Электронный ресурс] // Сайт informБЮРО в социальных сетях. Режим доступа: https://informburo.kz/novosti/snos-domov-v-almaty-sobstvenniki-semli-trebuyut-perepisat-zakon-o-gosimushestve.html (дата обращения - 02.03. 2017)

6. Система государственного управления в США [Электронный ресурс] // Сайт Студенческая библиотека онлайн Snudbooks.net. Режим доступа: https://studbooks.net/1114773/pravo/sistema_gosudarstvennogo_upravleniya (дата обращения - 01.04.2017).