Концепцию правовой политики Казахстана – на уровень требований времени (С. Журсимбаев д.ю.н., профессор)

Концепцию правовой политики Казахстана
- на уровень требований времени

С. Журсимбаев

д.ю.н., профессор

Концепция правовой политики Казахстана на период с 2010 до 2020 года, утвержденная Указом Президента Республики от 24 августа 2009 года № 858 постепенно уходит в историю. При любой форме правления при формировании и совершенствовании законодательных актов необходим выбор принципов, целей и задач, которые важны для определения правовой системы общества.

Конституционное утверждение Республики правовым и демократическим, необходимость решения социально-экономических проблем и обеспечения соответствия национального права международно-правовым стандартам обязывает своевременного реагирования на быстроменяющиеся условия жизни и дальнейшее совершенствование нормотворческой и правоприменительной деятельности государства.

Концепция - это единая правовая политика, основанная на современных тенденциях развития общества, накопленном опыте и научно обоснованных, фундаментальных представлениях о ближайших и отдаленных перспективах формирования элементов политико-правовой жизни общества. Она является основой для разработки соответствующих программ в области правовой политики государства, перспективных и ежегодных планов законопроектных работ и нормативных правовых актов страны. Ее актуальность выражается в том, что она направлена на обеспечение действенного функционирования институтов государственной власти, являющихся важнейшим средством достижения государственно-правовых задач. Поэтому без выверенной политики, стратегии и тактики в правовой сфере страны, невозможна целенаправленная планомерная деятельность ни в одной области общественной жизни. Концепция, определяя основные приоритеты в правовой политике страны на предстоящие годы, должна нацелить не только на активном совершенствовании отраслей права и формирование нового поколения казахстанского законодательства, но и на эффективную деятельность судебных и правоохранительных органов по реальной защите прав и свобод граждан.

Непременным условием формирования государственности выступает верховенство правового закона и его господство в общественной жизни, основой которой является конституционное право.

Конституция является важнейшим документом, правовым фундаментом, прочной основой государственной и общественной жизни, согласно которой высшими ценностями являются человек, его жизнь, права и свободы. Забота о соблюдении прав человека должна быть национальным приоритетом не формально на бумаге, а на деле. В связи с этим одним из главной основ Концепции должно быть сближение нормативно-правовой базы страны с международными стандартами, прежде всего, с точки зрения обеспечения прав и свобод человека. Конституционный контроль, охрана по обеспечению верховенства Конституции возложен на Конституционный Совет, на единственный среди стран СНГ квазисудебный орган, не входящий в рамки традиционной триады ветвей власти.

Одним из важнейших показателей действенности Конституции и демократичности общества является степень практической реализации прав и свобод человека, в том числе право на индивидуальную жалобу. Институт индивидуальной жалобы существует во многих странах мира. Гарантированная законом возможность обращения граждан в конституционный суд есть один из несущих колонн в идейной архитектуре юстиции, основанной на верховенстве права. И как заметил один из наиболее значительных немецких теоретиков в области государственного права, такое право является «краеугольным камнем, на котором держится свод правового государства»^[1]. Поэтому во всех странах мира охрана Конституции и защита конституционных прав человека и гражданина, как правило, осуществляется в судебных органах.

Американская модель характеризуется отсутствием специализированных конституционных судов, когда конституционный контроль осуществляется судами общей юрисдикции во главе с Верховным Судом. Европейская модель предполагает осуществление конституционного контроля специализированным судебным органом или квазисудебным органом (Франция). Почти во всех странах СНГ функционируют Конституционный Суд, куда можно обратиться по вопросам толкования Конституции и Законов.

В соседней России правом обращения в Конституционный Суд обладают граждане РФ, лица без гражданства и общественные объединения как имеющие статус юридического лица, так и не имеющие. Более того, все они обладают правом обращения не только в Конституционный Суд РФ, но и в Европейский суд по правам человека. Тогда как в Казахстане действующая модель не позволяет использовать все потенциальные возможности важнейшего государственного органа, специально созданного в целях обеспечения верховенства и прямого действия Конституции, защиту на высоком уровне прав и свобод граждан. Из-за ограниченности полномочий и субъектов обращения Конституционный Совет не в состоянии защитить права физических и юридических лиц. Он также не правомочен на проверку по своей инициативе конституционности нормативно-правовых актов. В результате чего, ежегодно в его производстве оказывается всего 2-3 обращения. В частности, в текущем году 15 февраля рассматривалось лишь дело по поводу толкования статьи о прекращении полномочия Президента РК, а 20 марта - вопроса, касающегося переименования столицы Республики «Астаны» и 25 апреля о возможности участия К.Токаева во внеочередных выборах, в связи с его проживанием вне пределов страны^[2].

В связи с этим, в обществе складывается впечатление, что Конституционный Совет в основном функционирует с низким коэффициентом полезного действия, не столько для охраны Основного закона и конституционных прав и свобод человека, а сколько в качестве инструмента легитимации отдельных действий исполнительной власти.

Существующая модель конституционного совета в мире функционирует только во Франции и некоторых его бывших колониях, в основном, во франкоязычной Африке. Во Франции контроль за конституционностью актов исполнительной власти осуществляет и Государственный Совет. Кроме того, физические лица или неправительственные организации Франции вправе обращаться и в Европейский суд по правам человека.

Практика показала, что есть страны, где отсутствует реальная многопартийность, существует несменяемая власть с имитационным характером выборов и высочайшим уровнем коррупции, где действует особый порядок назначения членов конституционного совета, и нет состязательной процедуры. В этих условиях создаются дополнительные возможности для чрезмерной политизации данного органа, его подчинения одной из ветвей власти или даже одному конкретному должностному лицу. Потому почти во всех странах Европы и СНГ функционируют Конституционные Суды - органы конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющие судебную власть посредством конституционного судопроизводства.

В связи с этим казахстанская модель правовой охраны Конституции, в 2020 году, в ознаменование его 25-летия, нуждается в радикальном реформировании и тем самым повышения авторитета и действенности Конституции Республики.

Одним из специфических государственных органов гарантирующий надлежащую защиту прав и свобод гражданина от неправомерных действий (бездействий) чиновников во многих странах является институт омбудсмана.

Омбудсман защищает и те права, которые не получили конституционного или законодательного закрепления, поскольку может руководствоваться не только правовыми нормами и принципами, но и действовать исходя из моральных соображений и идеалов справедливости. Институт Уполномоченного должен быть главным государственным органом по защите прав человека и своевременно восстанавливать нарушенные права. К сожалению, Уполномоченный по правам человека не рассматривает жалобы на действия и решения Президента, Парламента, Правительства, Конституционного Совета, Генерального Прокурора, ЦИК и судов страны. Он вправе только разъяснить способы и средства, которые заявитель сможет использовать для защиты своих прав и свобод, а также передать обращение в надлежащие органы. Также не наделен он императивно-властными полномочиями и, как правило, аккумулирует лишь информацию о состоянии с правами человека, на основе чего направляет в государственные органы рекомендации по наиболее актуальным вопросам.

Опыт развитых стран подтверждает, что институт омбудсмана должен быть эффективным органом, примиряющим и сглаживающим существующие социальные противоречия вполне демократичным способом. Для гражданина, чьи права нарушены государством или его должностным лицом важно восстановление нарушенных его конституционных прав. Однако, действующий Уполномоченный оказался чиновником, без каких-либо весомых прав и полномочий, превратившимся в безликое формальное должностное лицо, фиксирующий нарушения прав человека, а не устраняющий их.

Национальные учреждения, несоответствующие Парижским принципам, не считаются независимыми, демократичными и не пользуются достаточным доверием международного сообщества. Главной гарантией независимости деятельности омбудсмана является закрепление его полномочий в Конституции или в специальном законе, где должны быть четко определены процедура назначения, его юрисдикция и финансовая автономность. Уже почти во всех субъектах РФ приняты региональные законы об уполномоченных по правам человека. Аналогичные законы давно приняты почти во всех странах СНГ.

Таким образом, не только в развитых странах, но и в постсоветском пространстве, за исключением Казахстана, деятельность института омбудсмана, в основном регулируется Конституцией и законами страны.

Важность и востребованность конституционного суда и института омбудсмана особенно ощутило население в период предвыборной кампании. Большая часть электората была в недоумении насколько корректно и конституционно установление различных барьеров, ограничивающих гражданину быть избранным, тогда как в Основном законе закреплено, что все равны перед законом, никто не может подвергаться какой-либо дискриминации по различным мотивам. Именно в этих условиях при наличии прав на рассмотрение индивидуальной жалобы Конституционный суд и Уполномоченный по правам человека могли стать дискуссионной площадкой диалога между властями и электоратом, мостом для повышения доверия и уважения народа к власти, тем самым ослаблению протестных настроений многих граждан и избежанию несанкционированных митингов.

Один из важнейших институтов конституционного права является избирательная система, посредством которой формируются органы законодательной, исполнительной и судебной власти, вообще не отражен в Концепции. Избирательная система - основа демократических преобразований, через которую народ не только непосредственно, но и через Парламент выражает свою политическую волю. Одним из недостатков существующей системы является то, что избиратель голосует только за партию, тогда как значительная часть населения не являются их членами. Поэтому многие полагают более разумным введения смешанной пропорционально-мажоритарной системы, в связи с чем актуальной и социально значимой задачей стал поиск максимально эффективных решений существующей проблемы избирательной системы.

В свое время действующая Конституция Республики была принята на республиканском референдуме, после которого без учета мнения населения в ней были внесены существенные изменения. В связи с этим представляется логичным и справедливым легитимизировать всенародным голосованием внесенные позже наиболее ключевые вопросы. Также требуются дополнения в Закон «О референдуме», так как не исключено возникновение проблем регионального характера, по которым нет необходимости его проведения на всей территории страны, а также пересмотра усложненной процедуры проведения референдума по инициативе граждан.

Право быть избранным в наибольшей степени дает ощущение принадлежности гражданина к своему государству и закрепляет его политическое право участвовать в управлении государственными и общественными делами. Эти конституционные права и являются краеугольным камнем всех процессов формирования органов государства.

В сфере уголовной политики

Уголовная политика является частью социально-правовой политики государства, его генеральной линией, определяющая основные направления, цели и средства воздействия на преступность путем формирования уголовного, уголовно-процессуального, уголовно-исполнительного законодательства, регулирования практики его применения, а также путем выработки и реализации мер, направленных на предупреждение преступлений.

Действующий Уголовный кодекс - достаточно эффективный инструмент борьбы с преступностью и уголовно-правовой защиты прав и свобод человека, интересов государства и общества. В то же время, обновленная Концепция должна заложить основу, чтобы нормы закона должны быть достаточно четкими и сформированы на понятных критериях, позволяющих конкретно разграничить правомерное поведение от противоправного, исключая возможность ее произвольного толкования. Так, сейчас немало споров по поводу применения статьи о возбуждении социальной, национальной, родовой, расовой, сословной или религиозной розни. Только за последние 4,5 года по ст. 174 УК РК в ЕРДР зарегистрировано 657 преступлений, из которых 384 дел направлено в суд^[3]. Не всем пользователям социальных сетей понятны посты, перепосты, комментарий и лайки, а также сложно определить грань между «рознью» и «враждой», «возбуждением» и «разжиганием», а также являются ли они выражением свободы мнений, являющиеся одним из краеугольных камней любого демократического общества или распространением информации экстремистской направленности.

На практике, расплывчатые формулировки уголовной статьи позволяют некоторым псевдопатриотам органов уголовного преследования легко и избирательно привлекать граждан к уголовной ответственности, используя экспертные заключения как доказательства и основу обвинительных актов. Есть опасность подмены понятий и переусердствования, что со временем указанных лиц могут переложить в разряд пресловутых «врагов народа», использовавшимися ранее властями для обозначения противников режима и нейтрализации инакомыслящих активистов, как в периоды Великой французской революции 1789 г. и Советского Союза в 1930 г.

Вне сомнения, что последовательно проводимая комплексная реформа уголовно-правовой системы позволили сместить акценты от репрессивного и обвинительного уклона к правозащитному направлению. Но следует учесть, что принцип гуманности должен проявляться не только при применении наказания в отношении лиц, совершивших преступления в сфере экономики. Механическое сокращение численности тюремного контингента путем либерального применения законов и условно-досрочного осуждения приведет к обесцениванию общественных норм и росту преступности.

Для снижения численности осужденных должен быть, прежде всего, разработан комплекс криминологических мер по предупреждению преступлений, а также стимулов, заинтересовывающие в этом регионы, сел, предприятий и организации. Поэтому при выборе вида и меры уголовно-правового воздействия должны строго соблюдаться принцип законности, что требует разработки оптимальных правовых механизмов, предусматривающих эффективное и справедливое наказание. Гуманизм это социальное, этическое, общечеловеческое понятие, поэтому пора бы определиться и с отменой смертной казни, в отношении которой уже с 2003 года действует мораторий. Поскольку от этого вида наказания давно отказалась не только значительная часть государств мира, в т.ч. все европейские страны, но и большинство стран СНГ. Отказ от смертного приговора имеет не столько правовой, сколько этический и социально-политический характер, позволяющего Казахстану войти в число демократических стран, окончательно отказавшихся от такого антигуманного способа наказания.

Что касается уголовно-процессуального законодательства, то оно по многим параметрам соответствует международным стандартам. Но, к сожалению, действующий УПК еще не способствует утверждению принципа диспозитивности и требует оптимизации в плане соотношения его с гипертрофированным принципом публичности. В частности, в предоставлении возможности гражданину в порядке частного обвинения распоряжаться своим правом, то есть обращаться по прекращенным делам или по некоторым категориям дел напрямую в органы правосудия - к одной из ветвей государственной власти. Благодаря принципам диспозитивности и свободного доступа к правосудию, любой человек в состоянии будет реализовать непреходящую потребность в непосредственной реализации собственных представлений о справедливости, не выходя за пределы правового поля, что в конечном итоге достигается основная цель уголовного судопроизводства.

Большая работа предстоит по реформированию законодательства об административных процедурах и внедрению административной юстиции, разрешающей споры, возникающие из публично-правовых отношений между государством и гражданином (организацией).

В сфере отправления правосудия

За годы независимости в стране произошли кардинальные преобразования, направленные на создание современного судоустройства и судопроизводства, а также повышение эффективности отправления правосудия. Однако, правоприменительная практика требует дальнейшего совершенствования и укрепления судебной системы. В обновленном документе должна быть закреплена отчетность органов судебной власти перед населением в целом. Ранее в Концепции была подчеркнута важность повышения уровня открытости и прозрачности судебной системы, путем предоставлении более широкого доступа населения к информации о деятельности суда. Однако сейчас даже доклады руководителей Верховного Суда стали секретными или усеченными. Более того, с 2017 г. прекратилось размещение на его сайтах аналитических докладов об итогах отправления правосудия и анализов по основным направлениям судебной деятельности.

Пора четко определиться с ответственностью судей (только в районе их - 2161), поскольку не совсем удачна позиция Верховного Суда, который полагает, что для рассмотрения вопроса о дисциплинарной ответственности судей необходима не просто судейская ошибка, а нужно грубейшее нарушение законности, о которых указано в судебном акте вышестоящей инстанции. Но, видимо, корпоративные интересы берут вверх, и нет данных, чтобы вышестоящая апелляционная или кассационная инстанция выносили частное определение на своих судей, тем более этот вопрос не регламентирован в ст.ст.270 ГПК и 405 УПК. Игнорирование принципа «нулевой терпимости» негативно влияет на внутренние убеждение и честность судей, поскольку сумма «благодарности» за вынесение неправосудных актов порой с лихвой покрывает издержки трудовой деятельности. Вопрос не стоит так, чтобы судья всегда отвечал, если его мнение не сходится с мнением вышестоящего суда, а в том, что любое нарушение законности не должно оставаться без реагирования.

Также представляется неразумной с экономической и юридической точки зрения наличие 64 членов Верховного Суда, не считая других многочисленных сотрудников на 18 млн. населения, тем более дислокация всех их в столице. Система, запрограммированная исправлять ошибки на самом верху, это несовершенная система. Власть должна знать, во сколько обходятся расходы по пересылке многотомных дел и затраты заявителей за проезды и проживание. В связи с этим полагаем в Концепции предусмотреть определенную децентрализацию, чтобы приблизить членов Верховного Суда к населению, с образованием филиалов Верховного Суда или Окружных судов.

В последние годы в результате реформ произошла оптимизация судебных инстанций путем перехода от пятиступенчатой системы правосудия - к трехзвенной и придание Верховному Суду статуса функций кассационной инстанции. Однако, в результате такого нововведения Верховный Суд сейчас для многих участников судопроизводства стал недоступным, поскольку вопрос, какое обращение можно рассмотреть в кассационной коллегии, а какое - нельзя, решается единолично одним судьей.

Кроме того, идеологи данной модели больше руководствовались не столько необходимостью искоренения судебной волокиты, сколько созданием для судей наиболее щадящего режима работы. Так, на проведения отдельных судебных действий в ГПК предусмотрены большие сроки без учета категории дел. Тем более, в других конституционных и иных законах не выделяются сроки исполнения только рабочими днями. В связи с этим, новая Концепция должна нацелить, чтобы при определении процессуальных сроков предусматривался дифференцированный подход.

В целом, следует констатировать, что в стране созданы все условия для надлежащего отправления правосудия и если есть проблемы в сегодняшней судебной системе, то они связаны с так называемым человеческим фактором, в связи с тем, что уровень квалификации и добросовестности отдельных служителей Фемиды оставляют желать лучшего. И утверждение, что судьями становятся по «блату» или за деньги не надуманны, признаны ими и на коллегии. Основная задача - подбор достойных и квалифицированных судей, определение разумного баланса между их независимостью и ответственностью.

Также важным является ратификация Европейской Конвенции о защите прав человека, членами которого являются все члены Совета Европы, а также большинство стран СНГ, что станет позитивным показателем международного имиджа для нашей страны. Приближение уровня защиты прав человека и основных свобод в Казахстане к общеевропейским стандартам позволяет гражданам в полной мере реализовать их право на обжалование судебных актов в международных судебных органах.

В сфере уголовного преследования и надзора за законностью

Концепция в контексте прошедшей конституционной реформы 2017 г. должна предусмотреть корректировку правовой базы и организационной структуры органов прокуратуры и внутренних дел. Так, новой редакцией п.1 ст.83 Конституции предписано, что «прокуратура от имени государства осуществляет уголовное преследование», чем подчеркивается стержневая деятельность и основная обязанность надзорного органа. Но, к сожалению, на практике прежние нормы УПК, связанные с этим вопросом остались без изменений. Так, стороной обвинения все еще являются не только прокурор, но и следователь, дознаватель, орган дознания и т.д., что вызывает сомнение в плане согласованности с новым конституционным предписанием. Более того, важнейшие следственные действия стали проводиться и уголовные дела ряда категорий направляться в суд вообще без согласования с прокурором. В связи с этим представляется более разумным, чтобы следователи как основные субъекты уголовного преследования оказались в системе органов прокуратуры, но с сохранением самостоятельности. Учреждение Следственного Комитета позволит оптимизировать численность управленческого аппарата, централизовать объекты административного, социально-бытового назначения, улучшить материально-техническое и кадровое обеспечение, и главное, вывести их из подчинения исполнительной ветви власти.

До сих пор законодательно не решен вопрос о принятии Закона «Об органах предварительного следствия и статусе следователей», а также введения института частного детектива. Защита прав и законных интересов граждан и обеспечение объективности обязывает найти органам расследования достойное место в системе правоохранительных органов страны.

Ранее одним из мощнейших правозащитных институтов считалась прокуратура, которая по сравнению с другими органами имела ряд преимуществ, особенно в части оперативности разрешения обращений граждан, доступности и безвозмездности. Прежде, для инициирования правозащитной деятельности не требовалось даже обращения лиц с просьбой о восстановлении нарушенных прав, закон наделял прокуратуру полномочиями проверять по собственной инициативе. Теперь она не вправе даже опротестовывать акты ряда органов государственной власти. Вмешательство прокуратуры вне уголовно-правовой сферы по существу ограничено всего тремя случаями, которые перечислены в ст.6 Закона о прокуратуре. Более того, если ранее статья 83 Конституции обязывала прокуратуру «принимать меры по выявлению и устранению любых нарушений законности, а также опротестовывать законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции», то теперь данное существенное требование признано излишним.

Также одним из важнейших вопросов все еще остается несогласованность конституционного принципа презумпции невиновности с правоприменительной практикой. Данный принцип означает возможность признания лица виновным только по делу, по которому состоялось судебное разбирательство, вступившее в законную силу. Получается, что по всем делам, прекращенным до суда по нереабилитирующим основаниям, необходим обвинительный приговор.

Резюмируя вышеизложенное можно прийти к выводу, что гражданин на сегодня, в случае нарушения его конституционных прав и свобод, не имеет право обращаться в Конституционный Совет. Уполномоченный по правам человека оказался декоративным органом, разъясняющий только способы и средства, которые заявитель сможет использовать для защиты своих прав. Доминирующей функцией прокуратуры теперь стала не правозащитная деятельность, а уголовное преследование. Также затруднено беспрепятственное обращение гражданина в суд, поскольку необходим выполнения ряда обязательных условий для принятия заявления к производству, что требует платной адвокатской помощи. Тем более планируется повышение размера госпошлины, усложняющие возможности малообеспеченным гражданам обращаться за судебной защитой. Так что в стране, утверждающей себя правовым и демократическим, выходит, нет конкретного государственного органа, ответственного за состояние законности в стране и охраны конституционных прав и свобод человека.

В связи с этим, в обновленной Концепции следует предусмотреть такую система права, которая была в состоянии обеспечить в стране реальное верховенство правовых законов, соответствующих естественному праву, идее справедливости, приоритету общечеловеческих ценностей и эффективную защиту от любых неправомерных решений государственных органов, должностных лиц, ущемляющих права, свободы и законные интересы граждан.

Автор будет признателен, если читатель свои замечания и предложения направит по эл.почте skemali@mail.ru

Литература:

1. Пуделька Йорг, судья, г. Берлин (Германия), руководитель проекта ГТЦ «Поддержка правовых и судебных реформ в странах Центральной Азии» в Казахстане и Таджикистане. Интернет-ресурс.

2. Конституционный Совет РК. ksrk.gov.kz

3. Комитет по правовой статистике и специальным учетам. pravstat.prokuror.kz