Глазами аналитика: почему госпрограммы в Казахстане далеки друг от друга
Фото: zakon.kz
— Как вы отметили, Александр Николаевич, в трех документах Системы государственного планирования планы по увеличению уставного капитала либо отсутствуют, либо суммы в документах разные, нет ожидаемых от бюджетных инвестиций результатов. Что может в данном случае являться предметом мониторинга?
— Строго говоря, мониторинг бюджетных инвестиций может сводиться только к самому факту увеличения уставного капитала, случилось это событие или нет. Однако все перечисленные нами документы Системы госпланирования мониторятся, по каждому пункту ответственные отчитываются, а полученные отчеты изучаются, архивируются.
При этом все мониторится само по себе, без анализа аналогичных показателей в других документах Системы госпланирования. Например, в госпрограмме развития АПК указывается в качестве целевого индикатора «индекс производительности труда в сельском хозяйстве». Аналогичный показатель планируется и в Стратегическом плане МСХ на 2017-2021 годы. А уже на 2020-2024 годы другой показатель – рост производительности труда. Совместить или сравнить эти показатели не представляется возможным.
Какие выводы можно сделать по итогам мониторинга, когда в документах плановые показатели, к примеру, бюджетных инвестиций, значительно отличаются от фактических. Следовательно, при всех прочих равных условиях, должны измениться и результаты. Но такие изменения не внесены.
Напомню, при запланированных на 2018 год бюджетных инвестиций 18 млрд тг, фактически инвестировано почти 83 млрд. В 2019-м соответственно 30 и 50 млрд. Я не располагаю данными о фактических инвестициях в 2020 году, но в госпрограмме они предусмотрены в размере 74 млрд тг, а в республиканском бюджете — 30 млрд.
Какова ситуация будет в 2021 году также неизвестно, но запланированные в госпрограмме инвестиции 96 млрд в республиканском бюджете обнулены, то есть не предусмотрены.
— Можно ли проследить плановые показатели производительности труда в сельском хозяйстве в других документах?
— В Стратегии развития одного национального холдинга на 2020-2029 годы в качестве ключевого показателя деятельности определена производительность труда. Не в целом по отрасли, а только по финансируемым этим холдингом проектам.
Так вот, производительность труда, достигнутая в 2018 году, не указана. Шаг планирования установлен в 3-4 года, поэтому плановые показатели в 2022 году определены в размере 3 млн 700 тыс. тг, в 2025 – 4 млн 100 тыс., 2029 – 4 млн 400 тыс.
— В Стратегии развития плановые показатели с 2017 по 2021 год не указаны?
— Нет. Цели не определены, задачи не ясны, показателей нет, но можно посмотреть на ситуацию с помощью другого документа: в стратегических целях флагманы квазигосударственного сектора разрабатывают планы развития на 5 лет. Так вот, в плане развития холдинга на 2020-2024 год указывается, что производительность труда в 2018-м планировалась в размере почти 4 млн тг, а на деле получилось чуть больше двух с половиной.
В 2019 соответственно 5 млн и чуть меньше 2 млн. В 2020 – 2 млн 700 тыс. тг, в госпрограмме развития АПК – 3 млн 138 тыс. тг. В 2021 – 3 млн 200 тыс. и 3 млн 688 тыс. Как говорится, без комментариев. Да, производительность ниже среднеотраслевой, но обоснования были приведены, поняты и советом директоров эти показатели утверждены.
Производительность труда зависит от изменения, как объема производства, так и численности работающих. Однако такие подробности ни в одном из рассмотренных нами документов не приводятся. Неизвестны значения, на базе которых были произведены расчеты непосредственно производительности труда, индекса и роста производительности труда. Какие тенденции планируются? Рост или снижение занятых? Какая намечается численность сельского населения?
Не буду сейчас разбирать сильные и слабые стороны госпрограммы. На примере стратегического плана МСХ, стратегии развития квазиков, программы развития АПК и утвержденных республиканских бюджетов я постарался показать, насколько эти документы далеки друг от друга. Образно говоря, это не только не родственники, они даже не приятели, они не просто не знакомы друг с другом, они чужие друг другу.
Прошу обратить внимание на один любопытный факт: на уровень или иерархию документов Системы государственного планирования.
— Это что-то новое…
— Поясняю на примере МСХ. Одной из основных задач министерства является формирование аграрной политики государства, стратегических планов, государственных программ и так далее. Министерство каждые три года разрабатывает стратегический план, который определяет стратегические направления, цели, целевые индикаторы его деятельности на ближайшую пятилетку и утверждается министром.
Обратимся к другому документу Системы госпланирования – к стратегии развития национальных управляющих холдингов, национальных холдингов и компаний. Эти стратегии разрабатываются на 10 лет с учетом вышестоящих документов, одним из которых является стратегический план госоргана. Утверждаются стратегии правительством. Подводим итог.
Горизонт планирования МСХ – 5 лет. Горизонт планирования холдингов и национальных компаний – 10 лет. Довольно странно, что стратегические направления, цели, целевые индикаторы государственного органа, задачей которого является формирование аграрной политики государства, планируются на 5 лет, а стратегия юридического лица, которое призвано участвовать в реализации государственной аграрной политики, разрабатывается на 10 лет. Непонятно, где лошадь, а где телега, где собака, а где хвост…
Возьмем другой документ – план развития государственных предприятий, акционерных обществ и товариществ с ограниченной ответственность, акции и доли участия которых принадлежат государству.
— Извините, а за невыполнение каких-либо показателей в документах Системы госпланирования предусматривается ли ответственность?
— В Бюджетном кодексе за недостижение прямых и конечных результатов бюджетных программ ответственность несет первый руководитель администратора бюджетных программ; за обоснованность представляемых инвестиционных предложений - администраторы бюджетных программ; за недостижение результатов бюджетных инвестиций, предусмотренных в ФЭО, – первые руководители квазиков.
Но ни в Административном, ни в Уголовном кодексах ответственность за это не предусматривается, да и сами результаты бюджетных программ отсутствуют. Зато в Адмкодексе обозначена ответственность первых руководителей квазиков за недостижение результатов, предусмотренных в ФЭО бюджетных инвестиций.
Вообще это интересно, когда в одном законодательном акте имеется норма о том, что кто-то за что-то несет ответственность, но ни в одном законе вы не найдете, какую именно ответственность будет нести виновное лицо.
Далее. Со стратегическими документами есть кому разбираться. Создано Агентство по стратегическому планированию, думаю, оно сможет привести к единому знаменателю Систему госпланирования.
Однако планами развития государственных предприятий, акционерных обществ и товариществ, которые контролируются государством, заниматься некому. Имею в виду методологические результаты. Я изучил эти результаты, именуемые Правилами разработки, утверждения планов развития контролируемых государством акционерных обществ и товариществ с ограниченной ответственностью, государственных предприятий, которые были утверждены министром национальной экономики в феврале 2019 года. У меня возникли вопросы, и я написал в Минэкономики.
— Ответили?
— Смотрите, в правилах предусматривается планирование таких показателей, как – внимание! – «просроченная долгосрочная дебиторская задолженность» и «просроченная долгосрочная кредиторская задолженность». До даты исполнения обязательств не менее одного года, а обязательства уже признаются просроченными.
Может быть, штрафы за просрочку сразу самому себе начислять? Аналогичная ситуация и с требованиями.
На просьбу привести пример, когда долгосрочные требования и обязательства должны признаваться в качестве просроченных, в ответе приводится выдержка из Типового плана счетов бухгалтерского учета с упоминанием всех счетов, на которых могут отражаться требования и обязательства как краткосрочного, так и долгосрочного характера, а далее следует вывод: «События, не соответствующие вышеуказанным требованиям в бухгалтерском учете организации, признаются дебиторской или кредиторской задолженностью просроченного характера».
Не надо иметь тонкий профессиональный слух, чтобы уловить, мягко говоря, некоторую дисгармонию.
— Просроченные долгосрочные требования и обязательства как-то влияют на качество планирования?
— На самом деле все эти долгосрочные просрочки не более, чем курьез. Но, с другой стороны, это иллюстрация профессионализма, экономической культуры.
Перейдем к следующему курьезу. Министерством в составе собственного капитала предусмотрено планирование резервов от результата финансово-хозяйственной деятельности и переоценки активов, в составе расходов предусматривается планирование резервов и провизий, сформированных, в том числе и против сомнительных и безнадежных требований.
Меня очень заинтересовали резервы от результата финансово-хозяйственной деятельности. Написал запрос, получил ответ: «В дополнение информации касательно резервов по сомнительным требованиям сообщаем, что в приложении 25 необходимо отражать безнадежная и сомнительная задолженность подлежащую списанию за счет суммы ранее созданного резерва, которая была отражена в финансовой отчетности». Вот и я о том же, «куры и телескоп».
Другим курьезом является алгоритм расчета планируемой балансовой стоимости основных средств. Для ее расчета разработчик предлагает использовать такие показатели, как первоначальная стоимость, амортизация, обесценение. При этом в составе собственного капитала предусмотрено планирование резервов от переоценки активов. В одном из ответов на это прямо указывается: «В приложении …"Пассив" отражаются резервы, возникшие в результате увеличения оценочной стоимости имеющихся основных средств …в соответствии с МФСО, которые по приложению …"Актив" балансируют стоимость основных средств …по причине увеличения их оценочной стоимости». Куда из алгоритма расчета балансовой стоимости основных средств делась переоценка, госорган не ответил, не смог.
Также имеет место планирование операций, которые бюджетным законодательством не предусматриваются: планируются «целевые трансферты на развитие» и «целевые текущие трансферты», или «безвозмездно полученные активы на капитальные затраты и материально-техническое оснащение».
Сожалею, но все это бюджетным законодательством не предусматривается.
— Как насчет методик, пояснений и прочего справочного материала?
— Таких материалов нет. Возник вопрос – пиши. Насчет ответов я постарался привести максимально полную информацию, даже цитировал выбранные места из переписки с друзьями. Очень надеюсь, что кто-нибудь обратит на это внимание, а также на то, что планировать прибыль для общеобразовательной государственной школы, по меньшей мере, неэтично.
— Государственная общеобразовательная школа и прибыль!?
— Вполне. В июле 2019 года ряд государственных организаций начального, основного среднего и общесреднего образования города Нур-Султана были реорганизованы из коммунальных учреждений в коммунальные государственные предприятия на праве хозяйственного ведения.
Законодательством устанавливается, что госпредприятие на праве хозяйственного ведения – коммерческая организация. Так что планируется все основательно: доходы, расходы, прибыль, убытки. А без этого никак нельзя – образовательный процесс не пойдет.
Вот такая вкратце ситуация с некоторыми вопросами государственного планирования.
