Эксперт: Исполнять поручения Президента надо начать с самого главного — бюджета
Из личного архива А. Карпича
Интересную точку зрения по этому поводу высказал известный финансовый эксперт Александр Карпич, сообщает Zakon.kz.
— Александр Николаевич, что такое государственные финансы?
— В принципе в Послании ответ как бы дается – это госдолг, бюджетная политика, Нацфонд, но тут, как говорится, возможны варианты. В нашем случае, полагаю, произошла своего рода контаминация, которую назвали «государственными финансами».
Вот смотрите, государственный долг и Национальный фонд – это некоторые выраженные в денежном выражении величины, являющиеся итогом операций, которые, по моему мнению, должны осуществляться согласно бюджетной политике. Так?
Соответственно, бюджетная политика – это правила, принципы, подходы, по которым и должны формироваться государственный долг, Национальный фонд, активы государства.
— Но в Послании ничего не говорится об активах государства.
— Вот и я об этом, о возможных вариантах реализации Послания. Государственный долг – это обязательства государства. Если есть обязательства, то должны быть и активы, которые были получены в результате принятия обязательств. Этими активами надо управлять? Эти активы попадают под определение «государственные финансы»? Таким образом, имеется настоятельная необходимость детально проработать понятийный аппарат.
При этом, возможно, возникнут некоторые накладки, придется пересмотреть содержание используемых терминов. Возможно, могут даже возникнуть новые формы отчета по состоянию государственных активов, источников их формирования. Возможно, будет принято решение о составлении отчета не только по кассовому исполнению бюджета, но и по доходам и расходам государства методом начисления. Ну, а как управлять государственными финансами без наличия информации?
Также считаю вполне обоснованным охватить как можно больший круг вопросов: без инвестиционной и налоговой политики, стратегического планирования, без осмысления и утверждения подходов по управлению государственными активами. Государственные финансы в предлагаемой редакции будут всего лишь кусочком смальты, выпавшим из большой мозаики.
Осмысливая и утверждая подходы по управлению государственными финансами необходимо, наконец, решить вопрос о двух формах государственного предприятия: на праве хозяйственного ведения и на праве оперативного управления.
— Почему вы считаете, что начинать исполнять поручения Президента надо с понятийного аппарата?
— Это справедливо, так легче и проще оперировать терминами и понятиями, у которых есть точные, однозначные определения и начать я предлагаю с инвентаризации понятийного аппарата Бюджетного кодекса, с самого главного понятия – с бюджета. Что такое бюджет? По Бюджетному кодексу, это централизованный денежный фонд государства, предназначенный для финансового обеспечения реализации его задач и функций. Но так ли это на самом деле?
— А что, не так?
— Ежегодно законом утверждается не фонд, а план поступления и выбытия денег с единого казначейского счета. Ежегодно правительство отчитывается по исполнению чего? Правильно, по исполнению не централизованного фонда, а по исполнению плана поступления и выбытия денег с единого казначейского счета.
И отчет этот, по сути дела, является отчетом о движении денег государства: операционная деятельность – поступление денег в виде налогов и иных платежей и выбытие денег на содержание различных государственных учреждений, в том числе министерств, агентств и прочее.
Инвестиционная деятельность – создание, приобретение, продажа активов, которые будут признаваться в качестве государственных инвестиций. Финансовая деятельность – привлечение, обслуживание, погашение государственного долга, бюджетное кредитование. Все очень стройно и разумно, так и надо планировать поступление и выбытие денег.
Следует определиться и с понятием «расходы». В Бюджетном кодексе указывается, что расходами являются затраты, бюджетные кредиты, приобретение финансовых активов, погашение займов.
Предлагаю понятие «расходы» привести к единому знаменателю и в бюджетном законодательстве, и в законодательстве о бухгалтерском учете. То есть расходы – это операции и события, приводящие к уменьшению активов. Тогда все встанет на свои места.
Конечно, как можно приобретение финансовых активов классифицировать в качестве расходов, или, например, бюджетное кредитование? Имеются аналогичные предложения и по другим терминам.
— Предлагаете все бюджетное законодательство перевести на бухгалтерский язык? Насколько это соответствует содержанию и сути такого сложного явления, как бюджет?
— Конечно, в этом деле найдутся как сторонники, так и противники, но дело в том, что предлагаемый подход будет более точно отражать ситуацию с активами государства и источниках их формирования, включая не только госдолг, но и доходы.
Пожалуйста, простой и понятный пример – налоги. Где учитываются неисполненные обязательства по налогам, то есть где учитывается недоимка? Является ли недоимка активом государства? По мне так ответ однозначный: да, недоимка является активом государства. Более того, она является доходом государства и должна отражаться в балансе государства в качестве требований, а в отчете о доходах и расходах в качестве дохода.
В ныне действующей парадигме учитываются только фактически исполненные налоговые обязательства в виде поступлений на единый казначейский счет. Позвольте проиллюстрировать необходимость уточнения понятийного аппарата примером.
В Бюджетном кодексе указывается структура бюджета. Одной из составных частей является сальдо по операциям с финансовыми активами. Рассчитывается это сальдо просто: сумма приобретенных финансовых активов минус поступления от продажи финансовых активов. Действительно, что сложного? Однако, что стоит за поступлениями от продажи финансовых активов?
Тоже просто – это поступления на единый казначейский счет денег от приватизации принадлежащих государству акций и долей участия юридических лиц. Отчет всегда бодрый: от приватизации в доход бюджета поступило столько миллионов и миллиардов, касса пополнена, бюджет получил доход.
Но возникают вопросы: какой итоговый результат этой операции? Какой гешефт государство получило в конечном счете? Что в сухом остатке, который считается тоже просто: доход от приватизации минус затраты, связанные с созданием этого актива?
Понятно, в бюджете, в его существующем изводе, такой результат мы не увидим. Эту информацию можно получить только при составлении отчета о доходах и расходах. И только там можно будет оценить эффективность государства как девелопера, создателя стартапов или просто рачительного хозяина, вовремя избавившегося от проблемного актива.
Бюджет это большая интересная и сложная тема. Можно говорить долго, поднимая все новые и новые вопросы. Поэтому, обозначив крупными мазками проблему с понятийным аппаратом и с документами, в которых должны отражаться активы государства и источники их формирования, доходы и расходы государства, движение денег государства – он же бюджет, предлагаю перейти к другому большому вопросу, не просто связанному с бюджетом, а с его продолжением или его началом – к планированию.
Буквально еще несколько слов по государственному долгу, который зачастую преподносят в качестве квинтэссенции абсолютного зла, а его размер как меру нравственного падения власть предержащих. Так ли это?
Есть такое явление как государственно-частное партнерство. В Казахстане оно относительно новое, но быстро развивающееся явление. В результате реализации проекта ГЧП у государства возникает обязательство перед частным партнером. Сумма таких обязательств, наряду с иными принимаемыми обязательствами, составляет государственный долг, который, устрашения ради приводят в процентах к ВВП или иным способом пугая граждан. Но так ли все страшно?
Да, возможно, суммарный размер и выглядит устрашающе – 25% от ВВП. Но это суммарные обязательства на текущую дату. Ведь никто не привел информацию о сроках исполнения. Вполне возможно, что эти 25% от ВВП следует выплатить в течение 25 лет.
— А ГЧП-то зачем вспомнили?
— Так поэтому и вспомнил, что принимая обязательства, государство получает некий очень нужный сегодня актив – школу, детский сад и так далее, а рассчитываться за этот актив будет в течение, например, семи-восьми, а то и десяти лет. Так что получается, что черт не так страшен, как его нам представляют.
— И все-таки, наверное, есть необходимость в своде правил по управлению государственными финансами и по бюджетной политике. Какие подходы вы предлагает? В чем, по-вашему, будут заключаться новые правила? Свод правил это будет новый документ что-то наподобие кодекса или собрание отдельных актов?
— Касательно новых подходов – смотря, что мы будем понимать под этим. Если с точки зрения общих вопросов, то здесь, думаю, что-то новое придумать будет сложно. Вся та же сбалансированность, эффективность, адекватность, снижение, повышение, ориентир на результат и прочее.
Возможно, в свете возникшей необходимости по составлению свода правил, действующая концепция бюджетной политики будет пересмотрена, переписана, а, может, отменена. Вопрос в другом – как обеспечить экономику ресурсами, в нашем случае – деньгами.
Возможно, я открою секрет, но у нас в достаточном количестве имеется вполне рабочих правил, концепций, положений, систем и иного аналогичного интеллектуального богатства.
Думаю, следует более вдумчиво поработать в направлении системы государственного планирования, создания единого механизма планирования различных программ развития, реформирования, совершенствования и прочих улучшений в строгой, незыблемой привязке к полному и своевременному их финансированию.
— Поясните, пожалуйста, более подробно этот момент.
— Пожалуйста. Не так давно мы самым подробным образом рассмотрели финансирование Государственной программы развития агропромышленного комплекса на 2017-2021 годы.
Также читайте: Планирование госпрограмм само по себе, а бюджет – сам по себе
Так вот, анализ показал, что планирование идет само по себе, а бюджет – сам по себе. Был детально рассмотрен процесс бюджетных инвестиций, был показан фактический объем бюджетных инвестиций как в сравнении с планируемыми объемами в госпрограмме, так и объемами, утвержденными в республиканском бюджете. Ни в одном случае мы не встретили одинаковых объемов финансирования: в госпрограмме приводятся одни объемы, в утвержденном бюджете – другие, а по факту – третьи.
Вопрос о достижении конечных результатов госпрограммы ставить просто неэтично, но если они – конечные результаты будут достигнуты, или перевыполнены, то тогда любые правила, порядки, стандарты и прочие регламенты писать бесполезно.
— Почему?
— Они будут далеки от действительности, как декабристы от народа. Всегда найдутся обстоятельства, которые окажутся выше, сильнее, весомее самых хороших, самых правильных правил. И это, с одной стороны огорчает, с другой, радует, так как мы не достигли совершенства, мы в процессе, мы в развитии, в поиске…
Также хотел бы обратить внимание на имеющиеся обязательства по привлеченным ресурсам у субъектов квазигосударственного сектора. По закону государство не отвечает по обязательствам квазиков, и их обязательства перед кредиторами навряд ли можно будет признать госдолгом.
Но!… Может возникнуть ситуация, когда кредитное бремя будет не только отягощать деятельность отдельных квазиков, но и оказывать влияние на всю экономику страны, возможно, даже отвлекать деньги из бюджета на преодоление непредвиденных ситуаций.
— То есть вы предлагаете установить правила не только для государственных финансов?
— Что является государственными финансами, мы пока точно не знаем, тут, как я уже сказал, возможны варианты. Интрига, так сказать. Но, учитывая значительную роль субъектов квазигоссектора в экономике страны, полагаю, что правила абсолютно точно должны содержать положения об объемах, условиях привлечения и погашения квазигосударственным сектором обязательств.
