Нужен ли Парламенту

Институт научно-информационной службы, и каким он должен быть

/1/

Опубликовано в журнале ЮРИСТ, № 4, 2007

Казахстан сегодня подошел к новому качественному и прорывному этапу своего развития в основных сферах жизнедеятельности общества и в первую очередь в социально-экономической отрасли. «Сегодня, - сказано в Послании Президента республики Н. Назарбаева народу Казахстана от 28 февраля 2007 года, - обеспечив прочный фундамент экономики и своей государственности, мы уверенно вступаем в принципиально новый этап. Это позволит поставить дальнейшее развитие Казахстана на устойчивую, современную и перспективную экономическую, социальную, политическую и административную основу».

На этом новом этапе развития придется решать масштабные по глубине и пространственному объему, а также более комплексные и системные задачи на основных участках жизни общества и государства, чем на предыдущих этапах развития Республики Казахстан. Это в свою очередь обуславливает необходимость модернизации политической системы и проведения административной реформы. Парламент, как высший представительный орган республики с законодательной функцией, является одной из основных властных структур, значение и ответственность которых в этих условиях значительно повышаются, а следовательно, создание адекватных реальных условий для оптимизации его деятельности и депутатов, его составляющих, является важной очередной задачей. В этом контексте, как представляется, создание специализированного Института научно-информационной службы Парламента стало необходимостью. Свою точку зрения по этому вопросу высказал академик АН РК С. Зиманов.

Парламент и планы модернизации экономики республики

На начальном этапе, да и в течение первого десятилетия независимого развития республики, одновременно с переходом на рыночную экономику осуществлялась закладка законодательных её основ. Как была трудна сама эта экономическая реформа в стране, не имевшей теоретической и временной подготовки к ней, так была трудна и законодательная деятельность Парламента, не имевшего опыта в этой области. Эти недостатки в определенной степени компенсировались рядом положительных факторов, которые заключались в следующем:

а) эти задачи были общими для всех бывших союзных республик, ставших независимыми в результате распада Союза ССР, и все временами вместе решали их, обмениваясь опытом положительного плана и неудач;

б) Российская федерация, обладавшая в наибольшей степени знаниями и кадрами европейской культуры, несмотря на распад Союза ССР, продолжала играть и в первые постсоветские годы роль более компетентного лидера среди бывших республик по вопросам рыночной экономики и рыночного законодательства с претензией на новый объединяющий центр этих республик под названием «Союз Суверенных Государств» или «Союз Содружества Независимых Республик». Она, как правообладатель наследия Союза ССР, предлагала проекты союзного договора, призванного узаконить тесные политико-экономические союзнические отношения между республиками. Создавались в Москве так называемые «модельные законы» с участием представителей республик, которые должны были служить моделями и даже эталонами для законодательства бывших союзных республик. Играя таковую роль, они намного облегчили законодательную деятельность парламентов этих республик;

в) само по себе обретение республиками государственной независимости породило всеобщий энтузиазм среди их народов, а национальная интеллигенция в Казахстане, как и в других республиках, её зрелая часть, получившая хорошее общее образование в советских школах, смогла недостаток опыта управления государственными делами и в области законотворческой деятельности частично и существенно восполнить избытком энергии самообразования и самоотдачи. Так что законодательная деятельность Парламента Республики Казахстан в плане ускоренного формирования и создания законодательных основ реформирования экономики, по созданию рыночной экономики, заслуживала в целом положительную оценку. Была создана законодательная база развития республики.

Сегодня задачи и времена коренным образом изменились. Это относится в первую очередь к преобразованиям в областях экономики и социальной жизни общества и государства, и к задачам, ныне решаемым и предстоящим к решению в ближайшем и обозримом будущем. Суть новых задач, в отличие от решенных в предыдущие годы, заключается в необходимости перехода от отраслевой и секторной приоритетности продвижения к системной и ускоренной модернизации Казахстана. «Системность - вот главная формула нашего ускоренного продвижения вперед в современном мире в ближайшее десятилетие», - сказано в Послании Президента народу Казахстана от 28 февраля 2007 года. Это означает, что наряду с обеспечением и повышением конкурентоспособности экономики и ее отдельных ведущих секторов приоритетное внимание будет уделено социальной и образовательной системе, к освоению новых знаний на уровне мировых стандартов как условие вхождения республики в сообщество пятидесяти передовых и конкурентоспособных государств мира.

Парламент - в центре политических реформ

Вопросы реформы политической системы и Парламента республики вот уже третий год регулярно и предметно обсуждаются в официальных и неофициальных комиссиях и форумах. Следует признать, что политическая система республики заметно отстала от содержания и темпов экономического развития страны. Лозунги «вначале экономика, потом все остальное» или «вначале экономические преобразования, потом только демократические и политические новации» заняли основное поле и основное внимание в политике и в делах руководящих органов республики. Они были требованиями времени и условиями преобразовательной деятельности на переходном этапе от социализма к капитализму, от централизованной плановой экономики к либеральной и рыночной экономике. При этом властно-управленческая система не столько обслуживала и обеспечивала развитие экономики, сколько плелась в ее хвосте больше как «толкатель». Она меньше всего выполняла прогностическую, системно-регулятивную и направляющую роль. Исполнительные, надзорно-контрольные функции были представлены однобоко. В этих условиях не в меру развились негативные факторы, такие как массовость нарушения законности и коррупционных явлений, рост преступности и ее опасных и тяжелых форм, теневой экономики и расхищение целевых бюджетных средств.

В этих условиях проведение политической реформы с развитием демократических институтов стало одним из основных вопросов в повестке жизни Республики. Глава государства Н.А. Назарбаев в послании народу 2005 года обнародовал Национальную программу политических реформ, а за несколько месяцев до этого, 2 ноября 2004 года, Президент подписал Указ о создании «Национальной Комиссии по развитию демократии и гражданского общества», в рамках которой было создано несколько рабочих групп по выработке предложений по проблемам реформации системы исполнительных и представительных органов, в том числе и Парламента, правоохранительных и судебно-следственных органов, по созданию и утверждению институтов гражданского общества и др. Комиссия в целом и ее рабочие группы работали активно и выработали конкретные предложения и рекомендации по возложенным на них вопросам. Президент, считая их работу недостаточной и желая придать ей новый импульс, указом от 20 марта 2006 года преобразовал Национальную комиссию в Государственную комиссию по разработке и конкретизации программы демократических реформ. Работа этой комиссии положительно оценена на VI заключительном ее заседании, проходившем 19 февраля 2007 г. под руководством главы государства Н.А. Назарбаева. На нем в речи Президента отмечалось, что «Госкомиссия проделала большую работу», «проявила себя как эффективный институт политического диалога и достижения общественного консенсуса по поводу логики и содержания политических реформ, задала четкую траекторию дальнейшего демократического развития Казахстана». Этим Указом Президента была создана рабочая группа - специальный консультативно-совещательный орган, который должен «еще раз взвесить и проработать предложения членов Госкомиссии, еще раз изучить опыт демократических преобразований в переходных странах, имеющих сходные с нами условия». В итоге он должен сформировать конкретные предложения о том, во-первых, какую часть политических реформ можно провести в рамках норм действующей Конституции, и, во-вторых, какие могут быть осуществлены путем внесения поправок в Конституцию.

Как в речи Президента страны на VI заключительном заседании Государственной комиссии 19 февраля 2007 года, так и в его Послании Народу Казахстана от 28 февраля 2007 года значительное место отведено направлениям и важным проблемам политической реформы, а в ней Парламенту в контексте придания его деятельности нового импульса и превращения его в эффективно работающую законодательную власть в республике. Президент высказал в этой части свое видение и свои соображения по некоторым наиболее принципиальным позициям, памятуя о том, что конечным итогом реформы политической системы является нахождение оптимальной модели гармоничного политического и государственного устройства страны. Они сводятся к следующему:

- должна сохраниться президентская республика, т.е. «Республика Казахстан является унитарным государством с президентской формой правления» (ст. 2 Конституции);

- президентская республика, но «с более сильным и функциональным Парламентом»;

- расширение полномочий Парламента путем передачи ряда полномочий от Президента Парламенту в формировании Конституционного совета, Центральной избирательной комиссии, Счетного комитета, в формировании Правительства, а также в плане наделения Парламента контрольной функцией над исполнением республиканского и местного бюджета;

- усиление парламентской инфраструктуры в лице вспомогательных экспертных, исследовательских и информационных служб, которые на деле обеспечивают качество законотворческой работы;

- усиление роли политических партий и их финансирование из республиканского бюджета;

- расширение полномочий представительных органов и реформирование структуры исполнительных органов власти.

Задачи нового этапа развития республики, без преувеличения, грандиозны, а следовательно, нагрузка, падающая на основные ветви государственной власти, в том числе на Парламент, многократно весомей по насыщенности новым созидательным содержанием, чем было до сих пор. В обязанности этих органов входит управление этим развитием и его динамичное обеспечение.

Можно представить себе примерный рост объема и разнообразие законодательных функций Парламента, которые непременно произойдут в ходе движения к современной демократической форме власти, устанавливающей и обеспечивающей наиболее эффективную форму управления обществом и государством, политическую стабильность в стране и соблюдение конституционных прав и свобод граждан. Так, только в экономической и социальной областях, в соответствии с задачами нового этапа развития страны, как указано в послании Президента народу Казахстана, необходимо будет в первоочередном плане принимать законы:

а) комплекс законов, формирующий и составляющий законодательную базу для разумного использования природных ресурсов и контроля над ввозом устаревших и «грязных» технологий;

б) дополнительные законодательные акты, направленные на обеспечение и решение проблем загрязнения окружающей среды, особенно при освоении нефтяных месторождений на шельфе Каспия;

в) законы, направленные на создание законодательной базы, дающей возможность осуществлять комплексный мониторинг недропользования и исполнения обязательств недропользователей;

г) законы, необходимые для вступления во Всемирную торговую организацию и приведения законодательства республики в соответствие с нормами обязательных соглашений ВТО;

д) законы, стимулирующие страховые компании, регулирующие предоставление услуг, связанных с ипотечным кредитованием.

Это только часть задач, стоящих перед Парламентом республики, выполнение которых связано с серьезными качественными изменениями стиля и методов его деятельности. Потребуется время, чтобы осознать суть и глубину новых задач Парламента и соответственно им перестроить его работу, в то же время их реализацию надо начинать сегодня с большей оперативностью. В числе действенных мер и стимулов, необходимых для улучшения качества работы законодательного органа, глава государства назвал «усиление парламентской инфраструктуры в лице вспомогательных экспертных, исследовательских и информационных служб, которые на деле обеспечивают качество законотворческой работы».

При постановке вопроса о необходимости качественного совершенствования информационной и справочной службы при Парламенте и создания при нем Института научно-информационной службы следует иметь в виду следующее. В основе поведения и действия индивида и сообщества людей, малых и больших, независимо от поля их проявления и пространственно- временных измерений, лежат интуиция и интеллектуальное влияние разной силы и разной активности - от их предметной, обычной и обыденной формы до разумно обоснованной, эта общая закономерность больше характерна для сферы государственного управления. В новое, тем более новейшее время коренным образом меняются роль и место знания науки. В условиях все большего осложнения внутренней и внешней среды жизнеобеспечения общества, осложнения отношений между людьми и коллективами, между государствами, знание и наука в их развитых формах становятся составляющими источниками и элементами управления отдельными векторами общества и государства и ими в целом.

С указанных позиций следует подходить к деятельности Парламента, как к особой и важнейшей властно-управленческой структуре общества и государства. Вместе с тем необходимо знать и учитывать особенности Парламента как законодательной власти. Эти особенности состоят в том, что парламентская деятельность всецело связана с принятием новых законодательных решений от имени органа народного представительства, т.е. с формированием нового правового поля и новой формы поведения и действия для физических и юридических лиц, тогда, как другие ветви государственной власти преимущественно связаны с исполнением и реализацией предписанных правил и известных решений. Отсюда и особая ответственность Парламента и обусловленная ею необходимость иметь адекватные интеллектуальные познания и ресурсы в разных областях как депутатам, так и Парламенту в целом. Вот почему парламенты многих передовых стран имеют при себе библиотеку, современную информационную службу, аналитические и исследовательские центры.

Успехи и неудачи казахстанского Парламента

в сфере законотворческой деятельности

За годы независимого развития республики не только заложены законодательные базы рыночной экономики первого этапа, вместе с тем принято Парламентом большое число законов, регламентирующих важнейшие участки реальной экономики и социальной сферы общества и государства.

В то же время Парламент не успевал за прогрессирующими и ускоренными изменениями и требованиями, происходящими в жизни республики в плане создания адекватного им правового поля и обеспечения качества и эффективности действия законов. Нередко не хватало опыта и знаний, умения и профессионализма у депутатов. Это видно и в инициировании законопроектов, и в обеспечении их качества. Так, в период с декабря 1999 года по декабрь 2005 г. депутатами было инициировано 207 законопроектов, из которых лишь 54, или 26,1%, рассмотрено и принято в качестве законов. За указанный период основная масса законопроектов разрабатывалась по инициативе Правительства (775 законопроектов, или 79%). Эти данные свидетельствуют о незначительном самостоятельном вкладе депутатов в разработку законов.

Наиболее существенным фактором, который значительно снижает эффективность законодательного процесса, - это безмерное увлечение и увеличение частоты вносимых изменений и дополнений к законам, этим самым наносится ущерб их стабильности. Вот это типичный пример: хотя прошло почти 10 лет со дня принятия действующего ныне Закона «О пенсионном обеспечении», он продолжает вызывать неудовлетворенность населения из-за его неполноты и несовершенства. За эти годы в него внесено около одной тысячи дополнений и изменений. Почти нет статей закона, которые не подвергались поправкам. Дело не только в огромном количестве внесенных изменений к закону, что само по себе является крайне ненормальным и нарушает один из основных устоев законности - стабильность закона. Более того, совершенствование законодательства часто ведется вопреки правилам и принятым общетеоретическим стандартам. Не соблюдается правило о том, согласно которому, если подвергаются ревизии, пересмотру основные положения закона или более половины статей и норм этого закона, то необходимо принять новый закон вместо старого. А у нас нередко случается так, что от первоначального содержания и текста закона не остается ничего, но продолжает он действовать под старой датой его принятия. Именно такое случилось с Законом «О пенсионном обеспечении», принятым в 1997 году.

Нельзя не сказать об одном важном факте, свидетельствующем о недостатке умения и познаний депутатов в законотворческой деятельности. Дело было в 2005 году. В печати и в структурах власти с нарастающей активностью обсуждались вопросы, связанные с определением даты выборов Президента республики, конституционный семилетний срок пребывания которого у власти истекал в самом начале 2006 года. Камнем преткновения, вернее, основным препятствием на пути решения этого вопроса, явились имеющаяся несогласованность и противоречия между статьями Конституции: в п. 3 статьи 41 было сказано, что «очередные выборы Президента Республики проводятся в первое воскресенье декабря», а в п. 1 статьи 97 (дополнение 1998 г.) указывалось, что очередные выборы Президента «должны быть проведены после семи лет в первое воскресенье декабря». В первом случае недвусмысленно речь идет о проведении выборов Президента республики накануне, до истечения его срока полномочий, тогда датой выборов следует полагать конец 2005 года. А во втором случае, при текстуальном толковании, эти выборы должны проводиться после семи лет, т.е. в первое воскресенье декабря 2006 года. В обсуждение и дискуссию оказались вовлеченными ведущие структуры государственной власти - Парламент, Правительство, Министерство юстиции, Генеральная прокуратура, Центральная избирательная комиссия и ученые. Мнения разделились. В итоге рассмотрение и решение вопроса Парламент передал Конституционному совету республики.

Парламент республики в этом вопросе оказался, мягко говоря, слабаком: определение очередных выборов Президента было его исключительным полномочием. Несмотря на это, и вопреки этому, он передал решение вопроса Конституционному совету. По-разному можно объяснить позицию Парламента, его нижней палаты, но очевидно то, что он ушел от выполнения одной из своих важнейших функций, отнесенных к категории исключительных.

Сам по себе ход обсуждения вопроса, в центре которого находилось толкование соответствующих статей Конституции, не представлявшее особой трудности и в котором на официальном уровне приняли участие представители ряда высоких органов власти, показал, с одной стороны, слабость познаний чиновников, а с другой - какую-то довлеющую, излишнюю осторожность участников официальных обсуждений, представлявших властные структуры верхнего этажа в государстве, в высказывании своих взглядов и в определении своей позиции по важному политическому вопросу. Нельзя сказать, что это было «экономией мысли». Такое случилось на заседаниях и Парламента, и Государственного совета республики. На заседаниях Конституционного совета, состоявшихся 5 и 12 августа, куда были приглашены компетентные представители от Правительства, Генеральной прокуратуры, Министерства юстиции и Центральной избирательной комиссии. Но ни один из них так определенно и не высказался в пользу того или иного варианта толкования статей Конституции. Вместо этого с их стороны были заявления типа: «мы не обладаем полномочиями толковать статьи Конституции», «можно провести выборы Президента при желании и в декабре 2005 года или в декабре 2006 года», «трудно прийти к какому-то выводу» и др.

Здесь приходится напомнить, что в понятийном плане толкование закона имеет два аспекта: есть осмысление в процессе его применения и использования заинтересованным в этом субъектом - юридическим или физическим лицом, и есть разъяснение другому, даваемое на основе осмысления. Они представляют неофициальные формы толкования норм права. Так поступает каждый по необходимости. Наличие органа, на которого возложено законом официальное толкование нормы закона или Конституции, не отрицает неофициальные формы толкования, наоборот, последние способствуют полноте официального толкования. Поэтому отговорка о том, что «мы не уполномочены толковать» в плане изложения своего понимания смысла и содержания правовых норм, тем более когда это исходит от официальных лиц, специально приглашенных, по существу не состоятельна.

Там, где есть в реальных отношениях, в том числе в правовых, неувязка и несогласованность, тем более противоречия во взаимосвязях их частей, трудно воспринимаемые или трудно сводимые к единству, познаватель осознанно или стихийно пользуется опытными формами познавательной деятельности. А по правилам познания в таких случаях следует найти, вывести начало (прима модуль), т.е. главный, определяющий момент в этих отношениях, вокруг которого собственно формируются сами эти отношения. В одних случаях такое предметное начало лежит почти на поверхности этих отношений, а в других случаях оно, начало, «спрятано» в глубине отношений. В последнем случае потребуется напряжение ума, т.е. необходимо прибегнуть к методам вскрытия явления и анализа, чтобы вычленить исходный пункт.

Объявление очередных выборов Президента республики относится к исключительному ведению Мажилиса (п. 4 ст. 56 Конституции). Это означает, что оно не может быть уступлено никакому другому органу, и за него ответственность несет только Парламент. Парламент может заслушивать мнение других органов, пригласить консультантов и экспертов, но последнее слово в решении принадлежит только ему, и никто, и никакой другой орган не может навязывать ему свое решение, тем более его диктовать. Таков статус исключительных компетенций Парламента. В данном случае получилось другое, наоборот. Обращение Парламента в Конституционный совет за толкованием статей Конституции относительно времени выборов Президента, по сути, мягко говоря, было ненадлежащим и неуместным. Во-первых, при этом создалось впечатление о том, что палата депутатов уходит без основания от ответственности за объявление очередных выборов Президента республики. Во-вторых, это было исключительной компетенцией Парламента, возложенной только на него, он обязан был использовать свои кадровые и информационные возможности, чтобы определить свою позицию по этому вопросу, чего он не сделал, хотя серьезных препятствий к этому не было. В-третьих, палата не проводила сколько-нибудь заинтересованного, содержательного аналитического толкования соответствующих статей Конституции, что было непременным условием освоения правовых норм на стадии их применения, тем более это было важно и необходимо при реализации задачи, отнесенной к исключительному ведению Парламента. В-четвертых, само по себе «служебное» толкование соответствующих статей Конституции, относящихся к определению времени проведения выборов Президента республики, не представляло особой сложности, во всяком случае, не до такой степени, что следовало бы обратиться к другому органу. Да, были неясности и несогласованность в статьях Конституции, что можно отнести к недосмотру разработчиков изменений и дополнений, внесенных в Конституцию в 1998 году, но не было в них неразрешимых противоречий и алогизма. В-пятых, обращение Парламента в Конституционный совет осуществлено «на ровном месте», когда не было вовсе конфликтной ситуации или расходящихся по существу разногласий при осмыслении и толковании статей Конституции, т.е. оно было сделано в условиях отсутствия спора, что делает такое обращение совершенно неосновательным.

Нормальной и строго рациональной парламентской процедурой было бы, если Мажилис Парламента в соответствии с требованием п. 4 статьи 56 Конституции принимает официальное решение, объявляющее выборы Президента республики. Несогласные депутаты или один из субъектов, наделенных правомочием, могли бы обратиться в Конституционный совет по поводу конституционности такого решения. Возможен и другой вариант: голоса депутатов, допустим, разделились пополам и настолько, что, несмотря на неоднократные попытки и заседания Парламента, не удалось преодолеть противостояние среди них и принять парламентское решение, объявляющее дату выборов Президента республики. Тогда действительно возникает основание для обращения председателя Мажилиса и группы депутатов в Конституционный совет за толкованием норм Конституции. Ни то ни другое не было сделано Мажилисом. Это было изъяном в его деятельности.

Bcё, что происходило вокруг толкования статей Конституции о времени выборов Президента республики, в котором принял участие ряд высших государственных органов и которое заняло немало времени и людских ресурсов, по своему значению вышло за пределы обсуждаемого вопроса. Оно показало необходимость последовательной реформы в системе функциональной организации ветвей государственной власти, в том числе и Парламента.

В молодых и переходных государствах, таких как Казахстан, овладевающих и осваивающих правила и опыт рыночной экономики и демократического развития, потребность в образовательных и научных познаниях в различных сферах жизни общества и государства, в парламентской деятельности, значительна. Казахстанский Парламент работал и работает, как умел и как умеет. Немало положительного в его законодательном активе. И вместе с тем имеется много фактов в его деятельности, свидетельствующих о существенных изъянах и недостатках, которых можно было избежать и не иметь вовсе.

Все это говорит о том, что Парламенту Казахстана следует и пора иметь при себе или около себя научно-исследовательский центр в виде Института по развитию парламентаризма, находящегося на государственном бюджете.

Исследовательские учреждения при конгрессе США и Государственной думе России

Компетентность - это полное и точное знание проблемы и фактических данных, относящихся к ней, ее тенденции развития и вариантов решения, более четкое представление о положительных и негативных последствиях таких решений. Она считается непременным составляющим элементом деловой и информационной активности депутатов Парламента и Парламента в целом. В этом им помогают так называемые вспомогательные органы и институты, учреждаемые и находящиеся при Парламенте. Среди них особое место и особое значение имеет научно-информационная служба, а в ней исследовательские группы, учреждения и отдельные ученые. Законодателям постоянно приходится иметь дело с законопроектами, в той или иной мере затрагивающими и регулирующими комплекс проблем, а также сферы науки и техники. В этих случаях депутаты нуждаются в информационной и справочной службе современного ранга, в квалифицированных научных экспертах и консультантах.

Конгресс США считается примерным эталоном в мире по организации в нем научно-информационной службы. Депутаты, а их 535 (100 человек в сенате, 435 человек в палате представителей), комитеты в обеих палатах (число их достигает сегодня 150), Парламент в целом обеспечивается научно-информационной службой из трех источников, которые в свою очередь делятся на внутренние и внешние. К первой группе - внутренним источникам относятся:

а) штатные сотрудники, служащие, эксперты, находящиеся при депутатах, а также нередко целый аппарат, которым пользуются отдельные комитеты (например, комитет палаты представителей по вопросам науки и технологий и космических исследований имеет аппарат численностью 80 чел). Всех их именуют внутрипарламентской группой, несущей постоянную службу;

б) вторыми внутренними учреждениями в системе научно-информационной службы являются организации, не находящиеся в штате конгресса, но его обслуживающие. К ним относятся, среди других, исследовательская служба конгресса (ИСК), управление по оценке технологий (УОТ). Третья группа в научно-исследовательской службе конгресса - это внепарламентские организации: национальная академия наук, университеты, правительственные ведомства, всевозможные фонды и ассоциации, выполняющие исследовательские функции, а также временами привлекаемые зарубежные эксперты и научно-исследовательские учреждения.

Несколько слов об исследовательской службе конгресса. Она находится при библиотеке конгресса, представляет специализированное, во многом автономное подразделение библиотеки конгресса. Известно, что библиотека конгресса по оснащенности новейшими информационными средствами и по объему фондов является одной из самых крупных библиотек мира. Этот институт, именуемый исследовательской службой конгресса, готовит как справочные, так и преимущественно аналитические материалы, для подготовки которых требуются более квалифицированные специалисты и ученые, чем во внутрипарламентских обслуживающих группах. Исследовательская работа конгресса концентрируется на «главных направлениях» законодательной деятельности парламента, которые определяются и планируются на каждый год и пересматриваются по ходу работы. В научно-аналитической деятельности исследовательской службы конгресса весомое место занимает подготовка докладов по запросам конгресса, его комитетов, правительства, а также по инициативе самой службы по наиболее актуальным и важнейшим проблемам политико-экономической и правовой жизни, законодательной практики страны. Подготовка таких докладов, как правило, осуществляется междисциплинарными группами специалистов с привлечением экспертов и консультантов со стороны. Работа над такими докладами может продолжаться от нескольких месяцев до двух лет. Вот названия некоторых докладов, подготовленных в 1988 году: отношения США - СССР, контроль над вооружениями, баланс военных сил США и СССР, биотехнология, политика в области информации и информационной технологий, наука и техника Японии и др.

Во главе научно-информационной службы конгресса находится ее директор, у него есть пять заместителей, один из них считается первым. Особое положение среди них занимает заместитель, обязанностью которого является координация научных исследований. В штате службы в 1989 году состояло 860 постоянных сотрудников. В структуре исследовательской службы ключевым подразделением является, да и ядром самой исследовательской службы, сектор «главных специалистов», состоящих из экспертов по разным специальностям, признанных в национальном масштабе. Их в 1989 году было 25. Каждый из них оплачивался на уровне оклада конгрессмена (около 75 тыс. долларов в год). Принято считать, что в научно-информационном обслуживании конгресса главную роль играет не техническая оснащенность ИСК, хотя она важна, а привлечение в деятельность службы наиболее квалифицированных специалистов страны.

В число вспомогательных органов конгресса, выполняющих научно-аналитическую работу первой необходимости, входят законодательный совет и совет по законодательному пересмотру. В штате первого - 52 человека, второго - 18 человек. В их обязанность входит сбор и анализ информации, проведение консультации по правовым вопросам, связанным с повседневными законодательными работами депутатов и их объединений, составление перспективных планов законодательства, содействие в разработке законопроектов и др.

Парламент - Государственная дума Российской Федерации - также имеет внутрипарламентские и внепарламентские аналитические, исследовательские группы и центры. Справочная и аналитическая работа по законопроектам или по другим вопросам, представляющим интерес для депутатов, комитетов, комиссии, руководства парламента ведется помощниками, специалистами, советниками, являющимися внутрипарламентскими сотрудниками. Их немало. Только одних штатных и нештатных помощников каждого депутата, председателей комитетов и подкомитетов насчитывается до четырех десятков специалистов.

Правовое, аналитическое и информационное управления существуют каждое отдельно и входят в состав аппарата Государственной думы. Они представляют внутрипарламентские исследовательские и информационные центры. Деятельность правового управления сосредоточено в основном на проблемах законодательной деятельности парламента. Оно по запросам депутатов, депутатских объединений, комитетов, совета Государственной думы, председателя и заместителей председателя Государственной думы проводит экспертизу законопроектов на предмет их соответствия нормам Конституции, конституционным законам и федеральным законам, составляет научные прогнозы о последствиях введения этих законопроектов, а также перечень законодательных актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или о необходимости принятия новых законов в связи с принятием данного законопроекта. В обязанность правового управления входит подготовка записок, докладов и заключений по возникающим проблемам по ходу законодательной деятельности парламента и его комитетов.

Среди внепарламентских специальных исследовательских учреждений особое место занимает фонд развития института парламентаризма в России. Он создан в 1994 году как межрегиональный благотворительный общественный фонд развития парламентаризма в России (ФРПР). Целью его создания было содействие комитетам и комиссиям федерального собрания Российской Федерации, политическим партиям, блоком и отдельным депутатам в их парламентской деятельности, а также разработка независимой профессиональной экспертизы законопроектов. Он был поддержан и официально одобрен президентом России. Фонд ведет большую и активную целенаправленную работу в тесном контакте с Государственной думой, ее комитетами и депутатами. Характер и направленность деятельности фонда видны в его структуре, куда входят, наряду с другими подразделениями, и отдел информации, правовой отдел, отдел экспертного содействия комитетам, фракциям и депутатам Государственной думы в разработке и оценке законопроектов, отдел политологических программ, международный отдел.

Государственная дума, ее комитеты и депутаты привлекают к своей работе ученых, экспертов и консультантов из Академии наук РФ, из института сравнительного правоведения при правительстве Российской Федерации, из московских и петербургских университетов и вузов.

Каким должен быть Институт развития парламентаризма в Республике Казахстан?

Создание специализированной научно-информационной службы с задачей содействия законодательной деятельности Парламента Казахстана важно и необходимо, является давно назревшим вопросом. Те вспомогательные подразделения, ныне существующие при Парламенте, при комитетах и депутатах, стали уже недостаточными для обеспечения качества обсуждаемых и принимаемых законопроектов, а в особенности в исследовательском и аналитическом планах.

Желательно, чтобы это научно-информационное подразделение называлось Институтом развития парламентаризма. Такое название передает молодость и переходность парламентаризма в Казахстане. Этот институт на первых порах должен представлять исследовательскую структуру по политико-правовым и социально- экономическим проблемам с преимущественным акцентом на юридические аспекты законотворческой деятельности Парламента, соответственно этому строить его структуру и набор квалифицированных кадров.

Желательно, чтобы институт был самостоятельным юридическим лицом. Учредителем института является Парламент Республики Казахстан. Учреждается совместным решением палат Парламента республики. Институт будет функционировать в форме республиканского государственного предприятия или в альтернативном варианте - в форме акционерного общества со стопроцентным участием государства в уставном капитале. Могут быть и другие варианты.

Общее руководство за деятельностью института (контрольно-надзорные и координационные функции) осуществляет полномочный совет, включающий по три представителя (два депутата и руководитель аппарата) Мажилиса и Сената Парламента и три представителя исполнительного органа учреждения. Члены полномочного совета избираются на заседании Парламента Республики Казахстан. Руководство за деятельностью института будет осуществлять исполнительный орган в лице генеральной дирекции. Генеральный директор института назначается по согласованию между председателями палат Парламента Республики Казахстан и утверждается на совместном их заседании. Генеральный директор является одновременно председателем научно-экспертного совета института. За результаты деятельности института генеральный директор подотчетен перед полномочным советом. В состав генеральной дирекции института должны входить (по должности): генеральный директор, его заместители, главный ученый секретарь, директора специализированных программ или отделов. Штатное расписание института утверждается полномочным советом по представлению генерального директора.

Источники финансирования института развития парламентаризма: а) деятельность института, связанная с обеспечением конституционных и законодательных функций Парламента, полностью финансируется из государственного бюджета;

б) доходы от реализации работ и услуг по выполнению научно-поисковых и экспертно-сопроводительных конкурсных работ по заказам органов государственного управления;

в) благотворительные, спонсорские и иные безвозмездные поступления от юридических и физических лиц, а также из других источников, не запрещенных законодательством республики.

Материально-техническое обеспечение института осуществляется хозяйственным управлением Парламента РК (здание, транспорт, оргтехника и т.д.) по представлению полномочного совета.

Основные задачи Института развития парламентаризма

• Организация и проведение независимой научной и специализированной экспертизы проектов законодательных актов; прогнозирование перспектив и планирование законодательного регулирования актуальных векторов политической и социально-экономической жизни общества; анализ практики применения законодательства Казахстана, постоянный мониторинг действующего законодательства, регулирующего важнейшие сферы жизнедеятельности страны.

• Научно-аналитическое и информационное содействие комитетам, фракциям и депутатам палат Парламента а порядке выполнения их просьб и предложений и участие в обсуждениях, организуемых ими.

• Организация семинаров, симпозиумов, «круглых столов», на которых депутаты и их сотрудники могут обсудить в неформальной обстановке с участием специалистов института и внешних организаций актуальных проблем, возникающих в ходе законотворческой деятельности, а также возможных путей их решения.

• Распространение положительного международного опыта законотворчества в различных областях политической и социально-экономической сферах и подготовка рекомендаций по их адаптивному применению в практике парламентаризма Казахстана.

• Проведение социологических исследований и экспертных опросов среди групп населения с целью выявления их отношений к применяемым законам и для выработки предложений по совершенствованию действующего законодательства по отраслям и сферам жизни казахстанского общества.

• Организация занятий-обсуждений теоретических и прикладных вопросов законотворчества для депутатов Парламента.

• Переподготовка и повышение квалификации работников и специалистов Парламента РК, областных и районных маслихатов.

• Установление и расширение связей с казахстанскими и зарубежными научно-образовательными учреждениями, специализирующимися в области законотворческой деятельности.

• Разработка и издание научно-методических трудов по актуальным проблемам законодательства, социально-экономическим и общественно-политическим проблемам, проведение различных научных форумов и конференций.

Данный круг задач определен предварительно, он может быть обсужден.

В заключение следует отметить, что республика вступила на новый этап развития с более сложной и амбициозной задачей - стать неотъемлемой и динамичной частью мировой экономики, современных идей и технологий. Одной из главных задач, которые следует решать на этом пути, как указано в Послании Президента страны Н.А. Назарбаева народу Казахстана от 28 февраля 2007 года, - это «модернизация политической системы в соответствии с логикой нового этапа нашего развития», а в ней важнейшее внимание уделяется Парламенту, расширению его полномочий, контрольных прерогатив, роли и месте как высшего представительного органа страны с законодательной функцией. Создание Института развития парламентаризма, подотчетного Парламенту республики, находится в русле решения этих задач. 

Литература

1. Доклад, сделанный на региональном семинаре «Перспективы создания Института развития парламентаризма в Казахстане», организованном Парламентом РК, представительством Организации Объединенных Наций в Казахстане, Союзом ученых РК 16 марта 2007 года в г. Алматы.

Читайте также

Как новый президент США Трамп поможет Казахстану

12:32, 21 ноября 2024

Печать Кунанбая, боевой барабан и кобыз: семейский мастер поделился древними тайнами своего ремесла

09:47, 21 ноября 2024

Искусство средь красоты: российский хореограф влюбился в Алматы и закружился в танце

14:42, 20 ноября 2024