Развитие государственно-частного партнерства в Казахстане в данный момент приобретает свою значимость как одно из важных условий успешного социально-экономического развития Казахстана. Так, согласно Концепции развития финансового сектора Республики Казахстан в посткризисный период (одобрена Указом Президента РК от 1 февраля 2010 г. № 923), «с учетом роста потребности общества в качественных объектах инфраструктуры, увеличения морального износа основных средств и отсутствия у государства достаточных ресурсов на обновление и создание объектов инфраструктуры, использование механизмов государственно-частного партнерства должно стать важной составляющей процесса модернизации таких стратегически важных отраслей экономики, как транспорт, энергетика и жилищно-коммунальное хозяйство». Именно такое взаимодействие между органами государственной власти и бизнесом, которое в ходе процесса своей институционализации стало носить характер партнерства государства и частных предпринимателей, получив название государственно-частного партнерства, рассматривается как необходимое условие развития эффективной рыночной экономики.
Возникновение и развитие государственно-частного партнерства в Казахстане
Государственно-частное партнерство в Казахстане только начинает развиваться, а термин «государственно-частное партнерство» (ГЧП) в последнее время уже стало весьма популярным.
ГЧП понимается как форма взаимодействия государственного и частного секторов на условиях оптимального разделения ответственности, рисков и выгод, но при сохранении контроля со стороны государства, в целях решения широкого круга социально-экономических задач (такое определение понятия ГЧП содержится в проекте Концепции развития ГЧП на 2009-2015 гг. /см. электронная база законодательства в информационной системе «ПАРАГРАФ»/).
Однако легальное определение понятия ГЧП, равно как и регламентация его форм, в настоящее время в законодательстве Республики Казахстана отсутствует. В то же время опыт реализации в Казахстане проектов с элементами ГЧП показывает необходимость законодательного определения понятия ГЧП и регулирования его форм. Это требуется прежде всего во избежание неверного понимания предпринимателями и чиновниками и в целях исключить смешение ими таких понятий, как «партнерство», «поддержка и стимулирование предпринимательства», а также не допустить случаев произвольного отнесения к ГЧП государственными органами любых соглашений, заключаемых между государством (или государственными компаниями) и предпринимателями.
На сегодняшний день казахстанское законодательство признает и регулирует только отношения в рамках концессии, традиционно рассматриваемой в качестве одной из популярных форм государственно-частного партнерства. Так, 7 июля 2006 г. был принятЗаконРК «О концессиях», определивший правовое поле для внедрения в Казахстане механизма концессии, в том числе предусматривающий конкретные меры государственной поддержки концессионеров.
Вместе с тем проект концепции предлагает применение и других форм ГЧП (например, договоры (контракты) (1) на предоставление услуг, (2) на управление и содержание объектов государственной собственности, (3) на эксплуатацию и содержание (в т.ч. на основе договора лизинга), (4) контракты типа ВОО (build-own-operate, строительство-эксплуатация-владение) без внесения существенных изменений в законодательство при условии соблюдения принципов ГЧП (эти принципы изложены в проекте Концепции развития ГЧП на 2009-2015 гг. Однако, учитывая то, как они перечислены в проекте, думается, что требуются существенная переработка и классификация этих принципов, с тем чтобы они были приемлемы для их законодательного закрепления и использования в качестве правовой базы развития ГЧП). Однако такой подход представляется неперспективным ввиду того, что участие государства в ГЧП является реализацией функции государственного управления, которое не предполагает диспозитивности, поскольку государственное управление реализуется на основе жесткой правовой регламентации.
После принятия Закона РК «О концессиях» последовало принятие ряда подзаконных нормативных правовых актов, в том числе ппостановления Правительства Республики Казахстан от 28 ноября 2006 г. № 1127 «Об утверждении перечня объектов, предлагаемых к передаче в концессию на среднесрочный период (на 2007-2009 гг.). Данное постановление, принятое в развитие Закона «О концессиях», дало возможность министерствам транспорта и коммуникаций, энергетики и минеральных ресурсов и местным исполнительным органам начать работу по подготовке и организации конкурсов для выбора концессионеров. В настоящий момент такая работа ведется поперечню объектов, утвержденному постановлением Правительства Республики Казахстан от 29 декабря 2009 г. № 2242 «Об утверждении перечня объектов, предлагаемых к передаче в концессию на среднесрочный период (на 2010-2012 годы)».
Следует отметить, что и до принятия этого закона отношения по концессии начали формироваться и получили развитие в Казахстане. Так, первыми концессионными проектами в РК, до принятия Закона «О концессиях» от 7 июля 2006 года, стали: а) строительство и эксплуатация новой железнодорожной линии «Станция Шар - Усть-Каменогорск» (договор заключен в 2005 году, строительство линии завершено в октябре 2008 г., линия введена в эксплуатацию в конце 2008 г.); б) строительство межрегиональной линии электропередачи Северный Казахстан - Актюбинская область (договор заключен в декабре 2005 года, строительство завершено в 2008 г., запуск в эксплуатацию осуществлен в декабре 2008 г.).
После принятия Закона РК «О концессиях» был заключен еще ряд договоров концессии в транспортном и энергетическом секторах экономики, в частности:
пассажирский терминал аэропорта Актау с «ATM Grup Uluslararasi Havalimani Yapim Yatirim ve Isletme Ltd.Sti.» (цель проекта - приведение аэропорта и всей его инфраструктуры в соответствие с международными стандартами и рекомендациями ИКАО, терминал введен в эксплуатацию в сентябре 2009 г.);
электрификация железнодорожного участка Макат - Кандыагаш с ТОО «Nurzhol Energy» (цель проекта - переход производства и управления железнодорожных перевозок на более высокий технологический уровень);
строительство газотурбинной электростанции в г. Кандыагаш Актюбинской обл. с АО «Кандыагашская ГТЭС» (цель проекта - обеспечение энергетической независимости Актюбинской области, сокращение дефицита электрической энергии региона, обеспечение надежности и качества теплоснабжения);
строительство железнодорожного участка Ералиево - Курык с ТОО «Астана-АРЭК» (цель проекта - создание условий для развития береговой инфраструктуры прикаспийских территорий Республики Казахстан и транспортное обслуживание порта Курык);
строительство железнодорожного участка Коргас - Жетиген с ТОО «ENRC Logistics» (цель проекта - повышение транзитного потенциала Казахстана в области железнодорожного транспорта путем открытия второго международного пограничного железнодорожного перехода с КНР).
Согласно публичным источникам на сегодняшний день на разных стадиях планирования и реализации находится 21 проект общей стоимостью строительства 1 542,6 млрд. тенге (около 10,3 млрд. долл.), из которых:
1) реализуется 6 проектов общей стоимостью порядка 226,4 млрд. тг. (1,5 млрд. долл. США), фактическое вложение инвестиций со стороны концессионеров по которым составляет порядка 62,4 млрд. тг. (400 млн. долл.), из которых (как упоминалось выше) три объекта уже введены во временную эксплуатацию:
строительство и эксплуатация новой железнодорожной линии «Станция Шар - Усть-Каменогорск», стоимость строительства - 24 299,59 млн. тг., строительная длина - 147,9 км;
строительство и эксплуатация межрегиональной линии электропередачи Северный Казахстан - Актюбинская область, стоимость строительства - 19 898,60 млн. тг., протяженность линии электропередачи - 486,66 км, мощность проекта - 500 МВт;
строительство и эксплуатация пассажирского терминала международного аэропорта Актау, стоимость строительства - 31 000 000 долл. США (4 092,752 млн. тг.), мощность проекта - 450 пассажиров в час;
2) планируется к реализации по схеме концессии 15 проектов, общая стоимость строительства и реконструкции объектов по которым составляет 1316,2 млрд. тг. (8,77 млрд. долл. США), в том числе на стадии конкурса находится 5 проектов, на стадии ТЭО - 10 проектов.
В автодорожной отрасли в настоящее время планируются к реализации 6 концессионных проектов:
реконструкция автомобильной дороги Алматы - Хоргос. Стоимость проекта 385 700 млн. тенге. Мощность проекта - 301 км, 6-полосная дорога I категории;
реконструкция автомобильной дороги Алматы - Капшагай. Стоимость проекта - 140 900 млн. тенге. Мощность проекта - 104 км, 4-полосная дорога I категории;
реконструкция автомобильной дороги Астана - Караганда. Стоимость проекта - 262 000 млн. тенге. Мощность проекта - 238 км, 2-полосная дорога II и III категории;
строительство автомобильной дороги Большая Аматинская кольцевая автомобильная дорога. Стоимость проекта - 238 239 млн. тенге. Мощность проекта - 65 км, 6-полосная дорогая I категории;
реконструкция участка Ташкент - Шымкент - гр. Жамбылской области автомобильной дороги граница Республики Узбекистан (на Ташкент) - Шымкент - Тараз - Алматы - Хоргос, через Кокпек, Коктал, Благовещенку, с подъездами к границе Республики Кыргызстан. Протяженность участка - 209,3 км (I категория, 4 полосы). Стоимость реконструкции (по ТЭО) - 122,7 млрд. тг.;
внедрение интеллектуально-транспортной и платежной системы (ИТПС) и эксплуатации участка Астана - Щучинск автомобильной дороги Астана - Петропавловск через город Кокшетау. Протяженность - 237 км (I техническая категория, 6 полос движения). Стоимость устройства ИТПС (по ТЭО) - 20,6 млрд. тг.
Развитие законодательства о концессиях и институциональной системы в Республике Казахстан
В ходе практической реализации Закона РК «О концессиях» был выявлен ряд следующих недостатков, как в законодательстве, так и в институциональной системе:
слабая коммерческая привлекательность объектов концессии;
ограниченность инструментов государственной поддержки концессионеров;
необходимость в усилении институциональной составляющей и качества экономической экспертизы проектов ГЧП (доклад вице-министра экономики и бюджетного планирования РК М. Кусаинова на международной конференции «Концессионные проекты транспортной отрасли РК» на тему «Национальная политика развития государственно-частного партнерства в рамках реализации транспортных проектов» (Астана, 25 сентября 2008 года) /ИС «ПАРАГРАФ», 12.02.2010 г./).
В связи с этим для совершенствования механизма ГЧП и привлекательности концессионных проектов 5 июля 2008 г. был принятЗаконРК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам концессии», который позволил согласовать некоторые вопросы концессии в законодательстве республики.
Изменения коснулись Налогового, Бюджетного и Земельного кодексов, законов РК «О концессиях», «Об автомобильных дорогах», «О естественных монополиях», «О железнодорожном транспорте», «Об инвестициях», «Об электроэнергетике» и «О рынке ценных бумаг» по следующим основным направлениям:
расширение видов государственной поддержки концессионера;
усовершенствование процедур передачи объектов в концессию;
усиление институциональной системы;
повышение привлекательности концессионных проектов в автодорожной отрасли.
Так, в целях поддержки деятельности концессионера введены новые виды господдержки:
софинансирование концессионного проекта на этапе строительства объекта посредством осуществления бюджетных инвестиций;
предоставление гарантий потребления государством определенного объема товаров (работ, услуг);
компенсация определенного объема инвестиционных затрат концессионера.
В целях повышения инвестиционной привлекательности концессионных проектов в автодорожной отрасли путем предоставления возможности покрытия всех или части инвестиционных затрат концессионера за счет пользователей автомобильных дорог исключено изп. 2 ст. 5Закона РК «Об автомобильных дорогах» обязательное требование о наличии альтернативного бесплатного проезда наряду с платной дорогой.
При этом, учитывая социальные последствия, в этот закон включена норма по льготам (ст. 5-2), которая освобождает от платежа за пользование платными автомобильными дорогами, переданными в концессию, определенные виды транспорта и отдельные категории граждан. Кроме того, закон дополнен нормой, устанавливающей порядок и условия принятия решения об использовании автомобильной дороги на платной основе, а также требования к её техническому уровню. В частности, согласно ст. 5-1 Закона «Об автомобильных дорогах» решение об использовании автомобильной дороги на платной основе принимается Правительством РК и только в отношении автомобильных дорог международного и республиканского значения в случаях строительства автомобильных дорог I категории либо реконструкции существующих автомобильных дорог путем доведения их основных параметров до I категории.
В соответствии с Налоговым кодексом РК концессионеры - юридические лица РК имеют право на применение преференций, заключающихся в отнесении на вычеты стоимости фиксированных активов сроком службы более одного года, произведенных и (или) полученных концессионером в рамках договора концессии (см. пп. 2)п. 1 ст. 116ипп. 1) п. 2 ст. 123Налогового кодекса РК). Согласно пп. 5) п. 2 ст. 116Налогового кодекса Республики Казахстан к фиксированным активам не относятся сооружения общего пользования: автомобильные дороги, тротуары, бульвары, скверы. Думается, что автомобильные дороги, которые были улучшены или построены в результате исполнения договора концессии, не могут относиться к сооружениям общего пользования, поскольку их использование предполагается на платной основе. Вместе с тем, с учетом того, что действующая редакция Закона РК «О концессиях» допускает отсутствие бесплатных альтернативных дорог, трактовка автомобильной дороги, переданной в концессию, в качестве фиксированного актива, по нашему мнению, является двоякой, что, в свою очередь, не исключает неоднозначного понимания и соответствующей позиции государственных органов по этому вопросу.
Согласно п. 3 ст. 478Налогового кодекса РК концессионеры освобождаются от платы за пользование предоставленными государством земельными участками в целях реализации договора концессии, заключенного в соответствии с законодательством Республики Казахстан, на срок, указанный в договоре концессии, но не более пяти лет со дня принятия решения о предоставлении права временного возмездного землепользования. Здесь следует отметить, что редакция данной нормы Налогового кодекса РК не согласована с нормой п. 1 ст. 36Земельного кодекса РК, предусматривающей, что земельные участки на праве временного безвозмездного землепользования предоставляются концессионерам на срок действия договора концессии (т.е. согласно Закону РК «О концессиях» до 30 лет), а также нормой п. 2 ст. 36 Земельного кодекса РК, допускающей превышение 5-летнего срока безвозмездного землепользования в случаях предоставления земельных участков для реализации концессионных проектов.
Налоговое законодательство (пп. 4) п. 1 ст. 459Налогового кодекса РК) также освобождает от уплаты сбора в бюджет за проезд автотранспортных средств по платным государственным автомобильным дорогам, переданным в концессию. Эта норма вкупе с нормой п. 5 ст. 5Закона РК «Об автомобильных дорогах», запрещающей местным исполнительным органам устанавливать налоги, сборы и платежи с пользователей автомобильными дорогами, применение которых не предусмотрено законодательными актами и прямо или косвенно ограничивает свободное перемещение грузов и пассажиров, устраняет условия для двойных сборов с пользователей автодорог, как государством, так и концессионером.
В соответствии с п. 1 ст. 14Закона РК «О рынке ценных бумаг» концессионер-эмитент инфраструктурных облигаций имеет льготы при осуществлении выпуска в пределах облигационной программы, а именно: освобождается от соответствия условию о безубыточной деятельности в течение трех последних лет и требованиям организатора торгов к эмитентам, претендующим на включение облигаций, выпускаемых в пределах облигационной программы, в список организатора торгов. Имеются и определенные льготы при осуществлении последующего выпуска инфраструктурных облигаций (отсутствие установленных п. 1 ст. 15Закона РК «О рынке ценных бумаг» требований к эмитенту иметь минимальный рейтинг рейтингового агентства, требований к величине левереджа и др.).
Кроме того, для усиления институциональной системы и экономической экспертизы концессионных проектов 17 июля 2008 г. постановлением Правительства Республики Казахстан № 693 создана специализированная организация АО «Казахстанский центр государственно-частного партнерства» по вопросам концессии со стопроцентным участием государства в его уставном капитале в размере 350 млн. тенге. Министерству экономики и бюджетного планирования Республики Казахстан переданы права владения и пользования государственным пакетом акций (права акционера) центра ГЧП.
Основной целью центра ГЧП является содействие методологическому и методическому обеспечению реализации концессионных проектов. Перед центром ГЧП стоит задача по проведению оценки эффективности концессионных проектов наряду с выработкой комплексных мероприятий по совершенствованию механизма ГЧП и проведению исследований в области ГЧП, в том числе путем проведения: (1) анализа и экспертизы предложений по объектам, возможным к передаче в концессию; (2) оценки и экономической экспертизы технико-экономического обоснования возможных объектов концессии; (3) экспертизы конкурсной документации по объектам концессии; (4) анализа и экспертизы концессионных проектов, представленных участниками конкурса при проведении конкурса по выбору концессионера; (5) экспертизы проектов договоров концессии; (6) экономической экспертизы бюджетных инвестиционных проектов (программ).
С начала деятельности в центр ГЧП на экспертизу поступило 67 концессионных проектов. Но только 15 из них получили положительное заключение, то есть всего 20% разработок соответствовали требованиям.
Актуальные вопросы и перспективы применения законодательства в сфере концессий
Основная проблема реализации концессионных проектов связана с большой капиталоемкостью таких проектов, требующей необходимости привлечения «длинных» денег, образующихся только при наличии мощных источников финансирования, какими, например, являются активы пенсионных и страховых компаний, возможности которых (как финансовые, так и связанные с регуляторными ограничениями) в настоящее время, однако, необходимо сопоставлять на предмет соответствия масштабам концессионных проектов.
Еще одним источником финансирования видится привлечение средств зарубежных инвесторов, что, в свою очередь, может быть затруднено ввиду отсутствия со стороны международных финансовых институтов доверия к отечественным компаниям. На сегодняшний день ситуация также осложнена в свете мирового финансового кризиса.
Кроме того, реализация первых концессионных проектов выявила ряд проблем, связанных как с недостаточным опытом их планирования, так и с несовершенством законодательного регулирования в сфере ГЧП. В частности, это обусловлено длительностью сроков окупаемости концессионных проектов. Так как в Республике Казахстан бюджет планируется на три года, то существующая бюджетная система не позволяет гарантировать своевременные платежи по истечении трех лет, а также отсутствуют гарантии сохранения действующего налогового и иного законодательства, изменение которых может негативно сказаться на успешной реализации концессионных проектов.
Также требует особого внимания вопрос о достижении баланса рисков, подлежащих распределению между государством и бизнесом. Слабо развито прогнозирование финансовых, социальных и других предлагаемых проектов. Требуется гармонизация норм казахстанского законодательства с общепринятыми международными стандартами.
Тем самым, можно сказать, что законодательство Казахстана пока не защищает эффективным образом интересы частного бизнеса в области ГЧП и не обеспечивает в достаточной степени привлекательности проектов для потенциальных инвесторов-концессионеров (в том числе иностранных).
В целях дальнейшего развития концессии центром ГЧП в начале текущего года инициированы изменения и дополнения вЗакон«О концессиях», Бюджетный кодекс и другие нормативно-правовые акты. Эти предложения направлены в первую очередь на введение систематизации планирования проектов, установление порядка проведения оценки реализации концессионных проектов, а также на совершенствование выпуска инфраструктурных облигаций, предоставления поручительства государства и развитие рынка ценных бумаг (предложено отменить обязательный выпуск облигаций в объеме не менее 20% по отношению к стоимости предлагаемого к реализации объекта концессии при получении других мер господдержки). Последняя поправка предполагает повышение коммерческой привлекательности концессионных проектов, поскольку сложившаяся на казахстанском фондовом рынке ситуация, а также требования законодательства по выдаче государственного поручительства делают выпуск инфраструктурных облигаций невыгодным для концессионеров.
Что касается совершенствования правовой регламентации отношений по поводу концессий, то отмечается, что проведенные анализ и экспертиза концессионных заявок, представленных, например, компаниями - участниками конкурсов по выбору концессионеров по проектам строительства автодорог Астана - Караганда и Алматы - Капшагай, показали целесообразность разделения процедур конкурса на 2 этапа: предварительная квалификация и конкурс (как принято в мировой практике), а также обращается внимание на недостаточность отводимого на подготовку участниками конкурсов концессионных заявок времени, что в итоге приводило к неоднократному продлению сроков проведения конкурсов/В Казахстане активизируются механизмы государственно-частного партнерства (по сообщению пресс-службы МЭБП РК).
Таким образом, очевидно, что развитие государственно-частного партнерства в Казахстане требует осуществления еще серьезных корректив в законодательстве Казахстана, исходным пунктом для которых должна послужить эффективная регламентация ГЧП и всех его форм, допустимых или приемлемых в условиях социально-политического и экономического развития Казахстана.
