МНОГОГРАЖДАНСТВО В СТРАНАХ ЛАТИНСКОЙ АМЕРИКИ
Особенности правового регулирования
Процесс правового регулирования вопросов гражданства в странах Латинской Америки начался раньше, чем в Европе, и как следствие - можно найти аналогии в международно-правовых договорах и соглашениях, заключенных позднее в других регионах. Поэтому решение проблем гражданства странами Латинской Америки представляет интерес как для анализа развития этого института, так и для отечественного законодателя, исследующего проблемы гражданства стран СНГ. При изучении проблем гражданства стран СНГ особенно заметна та общая тенденция, которая является единой при заключении договоров о взаимном признании натурализации независимо от временного фактора и состава участников. Сравнение договоров стран СНГ и подобный опыт латиноамериканских стран - это, что называется, Si parva licet componere magnis, означающее сопоставлять малое с великим. Но тем не менее, попытаемся проанализировать, применим ли опыт решения проблемы многогражданства стран Латинской Америки к странам СНГ. Возможно ли вообще сопоставление столь территориально отдаленных регионов?
Исторические факты
Урегулирование вопросов гражданства между европейскими и латиноамериканскими странами составляет солидную договорную базу. Это Конвенция между Италией и Никарагуа 1917 года о праве сохранить первичное гражданство при проживании на территории другого договаривающегося государства. Возможность передачи гражданства детям регулируется законодательством государства проживания, при этом дети по достижении совершеннолетия могут отказаться от одного из своих гражданств.
Подобное решение вопроса гражданства несовершеннолетних имеется в статье 1 двустороннего Соглашения об урегулировании вопросов двойного гражданства между Россией и Туркменистаном (1993 г.). Договор между Россией и Казахстаном о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Казахстан, и граждан Республики Казахстан, постоянно проживающих на территории России, свидетельствует об аналогичном решении проблемы. Предусмотренная в Договоре возможность прохождения воинской службы гражданами обоих государств была зафиксирована в Конвенции между Аргентиной и Францией 1927 года. Эта конвенция регулировала вопрос прохождения военной службы гражданами договаривающихся государств, родившихся и проживающих на территории другого договаривающегося государства.
Декларация между Бразилией и Италией, подписанная в 1929 году, рассматривала расхождения между jus sanguinis (правом крови) и jus soli (правом почвы) относительно несовершеннолетних и регулировала проблему двугражданства. Названная декларация при поверхностном рассмотрении кажется несколько архаичной, тем не менее, ее позитивный опыт может быть использован при сходных ситуациях на пространстве СНГ в разрешении вопросов, связанных с наличием у лиц многогражданства, обусловленных коллизией законодательств.
Необходимость решения вопросов гражданства на территории латиноамериканского континента привела к заключению так называемых пограничных договоров между Перу и Колумбией (1922 г.), а также между Перу и Чили (1929 г.). При сравнении с договорной базой стран СНГ аналогичным можно назвать Соглашение между Республикой Беларусь и Республикой Казахстан об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами Республики Беларусь, прибывающими для постоянного проживания в Республику Казахстан, и гражданами Республики Казахстан, прибывающими для постоянного проживания в Республику Беларусь, а также все другие договоры и соглашения подобного содержания между государствами СНГ.
Примером решения проблемы путем заключения многосторонних договоров является Конвенция о статусе натурализованных лиц (Рио-де-Жанейро, 1906г.). В Конвенции участвовали Бразилия, Чили, Колумбия, Коста-Рика, Эквадор, Гватемала, Гондурас, Мексика, Никарагуа, Панама, Сальвадор, США, Уругвай. В 1907 году Коста-Рика, Гватемала, Гондурас, Никарагуа и Сальвадор при заключении Генерального договора о мире и согласии установили равенство прав лиц государственной принадлежности одного договаривающегося государства на территории другого во всех областях. Продолжением этого диалога стал Вашингтонский договор 1923 года.
Кодекс Бустаманте, или точнее, Гаванская конвенция 1928 года, подписанная 12 государствами Латинской Америки, явилась своего рода основополагающим договором при решении проблем граждан одного государства, проживающих на территории другого. Названной категории лиц был предоставлен национальный режим в области гражданских прав и их гарантий. Ограничение этих прав выносилось на усмотрение самого государства.
Конвенция о гражданстве, заключенная в Монтевидео в 1933 году, определяла, что натурализация в одном договаривающемся государстве влечет утрату прежней государственной принадлежности, а также закрепляла положение о том, что переход части территории к другому государству не должен повлечь автоматической натурализации проживающего на ней населения.
Многосторонний договор о правовом статусе граждан одного государства, постоянно проживающих на территории другого, заключенный в 1998 году между Беларусью, Казахстаном, Киргизией и Российской Федерацией, предоставляет постоянным жителям те же права, что и гражданам страны проживания, изъятия же допускаются на основании конституции сторон. Названное ограничение повторяет положение Кодекса Бустаманте в отношении прав граждан 12 латиноамериканских государств.
Желанием ограничить двойное гражданство руководствовались при заключении договоров Колумбия и Перу (1922 г.), Аргентина и Испания (1969 г.). Договоры предусматривали денационализацию при добровольном получении гражданства другой стороны.
В Монтевидео в 1933 году была предложена к подписанию Конвенция о гражданстве женщин, установившая недопустимость дискриминации по признакам пола. Эту конвенцию можно назвать пионером в решении проблем гражданства женщин. Конвенция ООН о гражданстве замужней женщины 1957 года явилась логическим продолжением латиноамериканской конвенции, добавив к содержащимся в Конвенции 1933 года принципам существенное дополнение о том, что ни заключение, ни расторжение брака не должно влиять на гражданство лица.
В основе практики государств в области государственного преемства и непрерывности лежит принцип эффективной связи. Учитывая тот факт, что все бывшие советские республики, а ныне независимые государства, являются преемниками СССР, последовательное применение принципа фактической эффективной связи населения с территорией проживания может послужить устранению безгражданства и конфликтных ситуаций на всем постсоветском пространстве.
Урегулирование вопросов гражданства между странами Европы и Латинской Америки имеет много исторически обусловленных особенностей, которые в большинстве своем придают своеобразие институту гражданства региона. Можно сказать, что сравнение национального законодательства о гражданстве стран Латинской Америки и СНГ возможно лишь в ограниченном объеме. Законы о гражданстве стран СНГ, относящихся к континентальной правовой системе, в большей степени сопоставимы с нормами европейского права, чем с законодательной базой большинства латиноамериканских стран. Особенности национального регулирования гражданства объясняются как незначительными территориями и небольшим числом населения некоторых государств региона, так и объективными историческими предпосылками формирования правовых систем.
В настоящее время договоры и соглашения, заключенные в начале века между странами Европы, США и Латинской Америки, нашли свое воплощение в законах о гражданстве и в конституциях государств Латинской Америки. В большинстве случаев на Южноамериканском континенте можно наблюдать закрепленное в конституциях право на гражданство. Вопросы гражданства стран СНГ разработаны в национальных законодательствах. Характеризуя институт гражданства в странах СНГ, можно говорить только об одном случае решения вопроса конституционным путем. Это конституционное регулирование гражданства в Азербайджане в период с 1995 по 1998 годы, которое завершилось в сентябре 1998 года принятием Закона о гражданстве Азербайджанской Республики.
Одной из особенностей правового регулирования вопросов гражданства в латиноамериканском регионе является отсутствие как такового закона о гражданстве в Боливии, Гватемале, Колумбии, Коста-Рике, Уругвае, Эквадоре, на Кубе. Конституции этих государств содержат понятие, основные принципы, условия натурализации, утраты гражданства, права и обязанности граждан, зачастую имеются положения, затрагивающие процессуальную сторону гражданства. Наряду с этим такие государства, как Аргентина и Никарагуа, руководствуются при решении вопросов о гражданстве специально разработанными законами.
Рассматривая международно-правовые аспекты института гражданства стран Латинской Америки, необходимо уделить внимание регулированию ими вопросов многогражданства. Учитывая исторические связи стран Латинской Америки и Испании, рассмотрим статьи конституции Испании, посвященные международно-правовому регулированию вопросов гражданства. Так, статья 20 конституции определяет срок для приобретения гражданства в 10 лет. Однако в порядке исключения требуется проживание только в течение двух лет без соблюдения дополнительных условий для граждан Латинской Америки. Статья 22 лишает гражданства Испании лицо, приобретшее гражданство другой страны, но приобретение лицом гражданства какой-либо латиноамериканской страны не повлечет за собой утраты испанского гражданства при наличии соглашения Испании с соответствующей страной. Все перечисленное может свидетельствовать о предоставлении определенных льгот для испаноязычного населения Латинской Америки.
В свою очередь, большинство латиноамериканских государств законодательно закрепляют положение о льготном, упрощенном получении гражданства для жителей других латиноамериканских стран и Испании. Зачастую в конституциях государств содержится прямое указание на допущение многогражданства в отношении определенной категории лиц. В частности, конституция Боливии в статье 37 указывает, что "гражданами Боливии по натурализации являются: испанцы и латиноамериканцы, которые получают боливийское гражданство и сохраняют при этом свое гражданство". Интересен опыт решения вопросов гражданства Венесуэлой, государством, которое насчитывает свыше 2 млн. иностранцев, проживающих без регистрации, при населении в 18 млн. человек. "Иностранцы, являющиеся по рождению гражданами Испании или любого латиноамериканского государства, пользуются преимуществами при получении гражданства по натурализации" - говорится в статье 36 конституции Венесуэлы.
Конституция Колумбии 1991 года в разделе "О жителях, колумбийцах и иностранцах" указывает на возможность получения гражданства путем натурализации для граждан Латинской Америки по рождению. Нетипичным для законодательства региона является неизбежность утраты предыдущего гражданства при приобретении колумбийского. Недопущение двойного гражданства при натурализации путем отказа от предыдущего содержится также в конституции Республики Куба.
Законодательно отвергая двойное гражданство, государства Латинской Америки предусматривают возможность бипатризма при наличии международных договоров и соглашений. А так как договорная база государств региона в этом вопросе имеет достаточно развитую систему и в ней зачастую закреплены довольно несложные условия для натурализации в отдельных государствах региона, можно предположить наличие у ряда граждан стран Латинской Америки двойного и более гражданства.
Универсальные закономерности
Исходя из того, что во всем мире интеграционные процессы имеют универсальные закономерности, а различия по масштабам и интенсивности их развертывания определяются региональными условиями, можно сделать вывод о значимости подобных процессов независимо от того, в какой части земного шара они происходят. Изучение опыта разных стран и регионов мира будет способствовать обогащению правовой культуры населения. Говоря о необходимости популяризации подобных идей, проф. И.И. Лукашук подчеркивает: "Низкий уровень интернационального сознания отрицательно сказывается и на решении внутренних проблем многонационального государства".
Для стран СНГ, пример решения проблемы многогражданства стран Латинской Америки является фактором, подтверждающим правильность последовательного курса государства на развитие договорной базы с республиками, имеющими многовековую историческую связь с нашим государством. Указывая на необходимость ориентации государств на позитивную историческую традицию, ученые призывают не забывать своеобразие стран бывшего Союза, а также те общезначимые ценности и ориентиры, которые сформировались за годы развития сообщества народов и государств.
Примером следования позитивным традициям, из всех существующих на сегодняшний день законодательных актов, можно назвать Закон "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом", принятый Государственной Думой 5 марта 1999 года. Несмотря на ряд споров по поводу его правового обеспечения, этот закон имеет большое политическое и моральное значение как для правительств, так и для населения государств СНГ и Балтии. По глобальности его потенциального воздействия, направленного на защиту огромной части российских соотечественников, закон сравним с Европейской конвенцией о защите прав и основных свобод человека 1950 года. Реализация этого закона должна стать мощным фактором соблюдения прав и свобод человека, в том числе и права на гражданство. Подчеркивая, что правовой статус соотечественников включает в себя политические, социальные, экономические, культурные и иные права, этот закон рассматривает гражданство как стержневое право в системе других ценностей. С этим трудно не согласиться. Ведь от того, в какой мере обеспечено это право, зависит разрешение и других правовых вопросов.
Как подтверждает практика государств европейского, латиноамериканского и других регионов мира, успех при решении проблем гражданства имеет то государство, которое в наибольшей степени учитывает заинтересованность населения в международных связях с другими, исторически связанными, территориями. Только совместными, последовательными усилиями государств и международного сообщества в целом возможно построение миропорядка XXI века, где правам человека будет дано место, достойное цивилизованных народов.
Е.С. Смирнова