"Длительные сроки, бесконечные обжалования, недостаточная прозрачность", – так охарактеризовал действующую систему государственных закупок президент РК. В своем послании 2023 года Касым-Жомарт Токаев уделил этой сфере отдельное внимание и поручил правительству разработать абсолютно новый закон о госзакупках.
Сейчас в Казахстане действует Закон РК "О государственных закупках", принятый в 2015 году. Но уже завтра, 3 апреля 2024 года, на первое чтение Мажилиса Парламента РК выйдет обновленный законопроект.
Причин создавать новый закон "с нуля" достаточно. Население во всех регионах регулярно поднимает вопросы о многолетних стройках школ, больниц, дорог, связанных с затянутыми конкурсными процедурами госзакупок и судебными спорами вокруг них. Поэтому новый законопроект должен убрать излишнюю зарегламентированность процедур закупок, упростить процедуры оспаривания итогов конкурсов. Перенести приоритет при выборе поставщика товаров и услуг с минимальной стоимости на качество, внедряя так называемые неценовые критерии. Установить общественный контроль над процессом...
Ну и главное: сейчас победителя конкурса определяет конкурсная комиссия. Процедура непрозрачная, чреватая зачастую коррупционными рисками. О предлагаемых новеллах изданию Zakon.kz рассказал депутат Мажилиса, руководитель рабочей группы по законопроекту Руслан Кожасбаев.
В Казахстане создадут рейтинг потенциальных поставщиков
Принципиально важным моментом является, что закупки предлагается осуществлять среди потенциальных поставщиков, включенных в соответствующий рейтинг. Для чего внедряется рейтинг потенциальных поставщиков? Предполагается, что новелла повысит прозрачность процедуры. Как это будет работать?
Если коротко, цель – перейти при госзакупках к автоматическому выбору поставщиков, с комбинированием ценовых и качественных критериев. Что это значит?
Есть такой способ закупок, как конкурс с использованием "рейтингово-балльной системы", который определяет и выбирает поставщика автоматически, без участия, скажем так, человеческого фактора. Цель – повышение качества, для чего используются неценовые критерии. Какие?
Рейтинг потенциальных поставщиков создается путем начисления им баллов. Для чего используются данные, касающиеся квалификации, финансовой устойчивости, судебной и кредитной истории, деловой репутации и т. п. В общем, того, что и определяет качество. И именно начисленные баллы, а не просто наименьшая цена, играют решающую роль при выборе поставщика.
В РК уже сейчас можно наблюдать, как это работает. Госзакупки в трех видах деятельности уже переведены на автоматический режим: это проектирование, строительство и технадзор. Как таковой конкурсной комиссии при поступлении заявки нет. Веб-портал автоматически сопоставляет данные о потенциальных поставщиках на основе различных баз данных госорганов.
"Например, компания А. и компания Б. подали заявки, и система автоматом отрабатывает обоих претендентов, вплоть до уплаты ими налогов и наличия недвижимости. И затем на основе анализа определяет победителя. Причем ее решение не обсуждается и не обжалуется: оно окончательное". Руслан Кожасбаев
С принятием закона эта система будет распространяться и на другие виды закупок. Разумеется, исключение человеческого фактора снизит и коррупционные риски.
Общественный контроль государственных закупок в РК
Одним из важных недостатков действующего закона "О государственных закупках" является отсутствие общественного контроля за заключением и исполнением соответствующих договоров. В итоге доходит до абсурда: подписываются акты о строительстве школы, которой на практике просто нет. В новой редакции предлагается внедрить в процесс общественный мониторинг госзакупок. Что он будет из себя представлять? Как новелла связана с принятием осенью 2023 года закона РК "Об общественном контроле"?
С законом "Об общественном контроле", как можно судить из названия, внедряемый общественный мониторинг государственных закупок РК связан напрямую. Закон был принят 2 октября 2023 года, но в действие будет введен 4 апреля 2024 года. Его главная цель – анализ и оценка актов и решений государственных органов и учреждений (и не только) на соответствие общественным интересам.
Очевидно, что процедура госзакупок попадает в сферу общественного контроля. Но в существующем законодательстве о госзакупках о нем ничего не сказано. Поэтому в новой редакции проекта закона "О государственных закупках" и закрепляется (в статье 21) обязательное проведение общественного контроля в форме мониторинга. Что это значит?
В форме мониторинга – это значит "путем сбора, обобщения и анализа информации". Что включает как размещение в общем доступе на веб-портале госзакупок графиков выполнения работ, с подтверждением отчетов по их исполнению (в т. ч. с использованием фото- и видеофиксации), так и непосредственную проверку субъектами контроля исполнения договоров госзакупок. А если понадобится, то и "с посещением территории и помещений объекта общественного контроля" (пункт 3 статьи 12 Закона РК "Об общественном контроле").
"Думаю, это сделает невозможным подписание актов по объектам-призракам в рамках госзакупок, которые существуют только на бумаге". Руслан Кожасбаев
Когда поставщиком госзакупок в РК можно стать без конкурса
В законопроекте уделено немало внимания совершенствованию госзакупок из одного источника. О каких конкретно ситуациях идет речь? Почему это так важно?
Делается это в целях упрощения и ускорения. Например, в целях оперативности сельским акиматам будет позволено осуществлять закупки без проведения конкурсных процедур (из одного источника) на сумму до 3 тыс. МРП.
Такая норма и раньше, в принципе, была. Но со множеством условий. И прежде чем их выполнить, им соответствовать, надо было, как говорится, пройти семь кругов ада. То есть, сломался, к примеру, котел или трактор посреди зимы, а купить новый с соблюдением всех процедур успевали разве что к весне.
"Конечно, население возмущалось: почему тепла нет, почему снег не убирают? Вот для оперативности и упрощаем. До 3 тыс. МРП, повторяю, закуп можно делать сразу, без конкурса, из одного источника. А возможно – эту норму депутаты предложили, уже обсуждая законопроект в рабочей группе – и до 4 тыс. МРП. Посмотрим". Руслан Кожасбаев
Другой пример совершенствования такого рода госзакупок: для предотвращения чрезвычайных ситуаций. В действующем законе можно осуществлять госзакупки без проведения конкурса для ликвидации ЧС. Когда уже снесены паводками дома, например. В обсуждаемом законопроекте добавляется такое основание, как предотвращение ЧС.
Или еще один момент: если нет фактической альтернативы, то и одна-единственная заявка может быть признанной соответствующей квалификационным требованиям. Сейчас это невозможно, ждут хотя бы еще одного участника, а не дождавшись, конкурс отменяют, но почему?! Предположим, в каком-то сельском округе реально лишь одна компания производит какой-либо товар. Так почему не дать ей возможность реализоваться? Вот такую норму мы также сейчас вводим.
Перечень госзакупок у малого и среднего бизнеса
Это ведь можно рассматривать и в контексте содействия государства развитию предпринимательства. Мало того, в законопроекте говорится о необходимости определить перечень соответствующих товаров, работ и услуг, которые бы закупались у предприятий малого и среднего бизнеса. Также для помощи отечественному предпринимательству. Что это за список, и какие позиции конкретно можно ожидать в нем увидеть?
Да, одним из принципов осуществления государственных закупок является оказание поддержки отечественным производителям (в той мере, в которой это не противоречит международным договорам, ратифицированным РК).
Законопроектом действительно предлагается введение Перечня товаров, работ, услуг, закупки которых будут осуществляться среди субъектов малого и среднего предпринимательства (в порядке и объемах, утвержденных уполномоченным органом).
Но о конкретных позициях говорить пока рано. Сначала надо принять закон. А затем уже для его исполнения Министерство финансов утвердит перечень.
Устойчивые государственные закупки в Казахстане
Какие субъекты бизнеса еще получат дополнительную поддержку в результате принятия закона "О государственных закупках" в новой редакции? В частности, в чем значение внедрения института "устойчивых государственных закупок"? Каковы здесь экономический и социальный аспекты?
Что представляют из себя "устойчивые государственные закупки"? В законопроекте (пп. 26) статьи 3) дается такое определение:
"Устойчивые государственные закупки – приобретение заказчиками товаров, работ, услуг с целью обеспечения оптимального и эффективного использования бюджетных средств на протяжении всего срока их жизненного цикла, а также достижения социальных, экономических и экологических аспектов развития".
К примеру. Госзакупки у лиц с инвалидностью и других социально уязвимых категорий граждан – это является, разумеется, и поддержкой государством таких лиц. Вот вам достижение социального аспекта.
Так называемые зеленые закупки: приобретение более экологичных товаров, защита окружающей среды, возобновляемые источники энергии, минимальные выбросы и утилизация – достижение экологического аспекта.
Экономический аспект – это выбор поставщика на основании критерия всей стоимости жизненного цикла, инновации, та же поддержка МСБ.
То есть, эти аспекты также являются неценовыми критериями выбора (и крайне важными) поставщика, о чем мы говорили в начале.
Почему такого рода госзакупки названы устойчивыми? Потому что учитывают требования устойчивого развития государства.
Поддержка отечественных производителей
Отвечает ли новый закон на поручение президента РК по поддержке отечественных производителей, которое было озвучено в последнем Послании и на расширенном заседании правительства в феврале?
Да, как вы знаете, глава государства поручал довести долю офтейк-контрактов с отечественными производителями до 10% от общего объема закупок минимум. Или до 2 трлн тенге ежегодно. В настоящее время рабочей группой прорабатываются эти вопросы.
Во-первых, для поддержки отечественных производителей предлагается офтейк-контракты определить основанием для госзакупок способом из одного источника. Поправки направлены главным образом на дополнительную поддержку отечественных товаропроизводителей в сфере обрабатывающей промышленности.
При этом работа по заключению таких контрактов, конкурсные процедуры и мониторинг исполнения останутся в зоне ответственности и регулирования Министерства промышленности, а также квазигосударственного сектора. Это закреплено в законах "О промышленной политике" и "О закупках отдельных субъектов квазигосударственного сектора".
Обжалование итогов госзакупок и ответственность за нарушения
Какие новеллы предлагаются относительно ответственности за нарушения в сфере госзакупок? Здесь же уместно узнать и о нововведениях касательно процедуры обжалования итогов государственных закупок.
Действующим законодательством уже предусмотрена ответственность организаторов и заказчиков госзакупок (статья 207 КоАП). Что касается ответственности поставщиков, она ограничивается внесением в реестр недобросовестных участников и штрафными санкциями.
Однако анализ показывает, что этих мер недостаточно. Поэтому в законопроекте и предусмотрена ответственность поставщиков: в целях недопущения срыва сроков, снижения качества и т. д., в общем, за ненадлежащее исполнение обязательств.
Кроме того, усиливается ответственность организаторов и заказчиков. Так, за нарушения в сфере государственных закупок в Кодексе об административных правонарушениях предлагается:
- установление административной ответственности организатора закупок (за необращение или несвоевременное обращение в суд с иском о признании поставщиков недобросовестными участниками государственных закупок в случае предоставления недостоверной информации) – штраф 30 МРП, в случае повторности – 60 МРП;
- дополнение оснований привлечения к административной ответственности должностных лиц заказчика (за непредставление или несвоевременное представление в уполномоченный орган сведений об уклонении поставщика от заключения договора путем невнесения обеспечения исполнения договора) – штраф 30 МРП, в случае повторности – 60 МРП.
Что касается рассмотрения жалоб, планируется внедрение нового механизма. А также переосмысление роли контролирующего органа. Как обстоит дело сейчас?
Сегодня срок проведения конкурса без обжалований составляет порядка двух месяцев. При наличии жалоб и судебных тяжб конкурсы затягиваются от полугода до нескольких лет.
Например, поставщики, которые не были определены победителями, подают жалобы на итоги закупок. Жалобы рассматриваются Комитетом внутреннего государственного аудита Министерства финансов и его региональными департаментами. При этом ревизоры вправе пересмотреть итоги проведенных закупок.
"И смотрите, какой получается процесс. Сначала жалобы рассматриваются на местах. Затем, если бизнес с решением местных департаментов не согласен, он обращается в центральный комитет. И только затем появляется возможность обратиться в суд. Представляете, сколько времени понадобится, чтобы дойти до судебной инстанции?"Руслан Кожасбаев
Понятно, что при таких раскладах имеются коррупционные риски.
Так вот, предлагается упрощение процедуры обжалования. А именно, предлагается исключить право на отмену итогов закупок со стороны уполномоченного органа. И чтобы исключить затягивание процедур закупок, функцию по пересмотру итогов передать организатору закупок. И уже на этой базе создавать комиссии по рассмотрению жалоб с участием вышестоящего органа, органов контроля и представителей Национальной палаты предпринимателей.
При этом право на обжалование итогов будет предоставлено исключительно по закупкам, победители которых определены конкурсной комиссией. Такой подход соответствует требованиям Административного процедурно-процессуального кодекса РК, а также значительно сокращает коррупционные риски.
Какие еще предлагаются новеллы?
Предлагается ограничить передачу на субподряд до 30% от общего объема работ. Тогда как в действующем законе разрешено передавать не более 50%. Эти нормы пока находятся на обсуждении рабочей группы.
Еще одна комплексная мера, которая пока обсуждается – внедрение EPC-контрактов. Это комплексные работы строительства "под ключ" по строительству объекта и введению его в эксплуатацию.
При этом предполагается, что сроки подготовительных процедур для заключения EPC-контрактов должны быть сжатыми, что существенно повысит оперативность акиматов при реализации приоритетных и срочных проектов. Если все эти нормы будут одобрены, мы сможем получить законодательные гарантии качественного исполнения обязательств по договорам госзакупок, которые на сегодня требует руководство страны и сами казахстанцы.