Отраслевая принадлежность норм о правовом положении государственных служащих
Выделение государственных служащих в отдельную категорию работников с точки зрения особого правового статуса, произошло лишь в 2000-е г. Это объясняется тем, что в советский период все трудоспособное население, с объективной точки зрения, являлось работниками, которые наняты государством прямо либо косвенно. Только с началом политических и экономических преобразований в обществе произошло вынужденное выделение государственных служащих в особую правовую категорию в принятом в мире понимании данного термина. Диссертант Института Философии, Социологии и Права НАН Азербайджана Ахад Алиев анализирует вопрос.
Представляется, что эффективно определить отраслевую принадлежность института права можно, исследовав терминологический инструментарий, который в нем преимущественно используется. Как известно, большинство юридических терминов имеют выраженную отраслевую принадлежность, однако имеются и «универсальные» термины, используемые сразу в нескольких отраслях права.
В этой связи необходимо особо выделить значение Закона Азербайджанской Республики «О государственной службе». Принятие данного закона приводит к необходимости обновления общетеоретических разработок в данной сфере. За счет вводимых данным законом новых определений и терминов резко расширяется понятийный аппарат, в т.ч. и отрасли трудового права.
В содержании положений закона «О государственной службе» и Трудового кодекса АР имеется значительное сходство. Возникает необходимость исследовать следующий вопрос: имеют ли место значительные сущностные, концептуальные различия между новыми” и «классическими» терминами различных отраслей права?
Ведущие ученые в области трудового права отвечают на этот вопрос отрицательно, отмечая, что различия между трудовым законодательством и законодательством о государственной службе в отношении регулирования труда госслужащих носят во многом именно терминологический характер (6, с. 3-10). Правоотношения, имеющие фактически идентичное содержание, отличаются преимущественно тем, что определяются через различные термины.
Законом Азербайджанской Республики «О государственной службе» установлено, что трудовые отношения государственных служащих, занимающие вспомогательные должности регулируются Трудовым Кодексом АР, с учетем положений этого закона. А Федеральным Законом РФ «О государственной гражданской службе» установлено, что служебный контракт является основным соглашением о приеме лица на государственную гражданскую госслужбу. Факт заключения трудового договора является основанием возникновения индивидуального служебного правоотношения между нанимателем и лицом, поступающим на госслужбу.
По нашему мнению, было бы целесообразно указать более четко в законе «О государственной службе» на преимущественно трудоправовую сущность отношений, регулируемых трудовым договором, установив, что трудовой договор, заключаемый с государственными служащими является особым видом трудового договора в общем смысле.
Полагаем, что исходя из целесообразности законодательствам о государственной службе РФ и АР следовало придерживаться общепризнанных доктринальных научно-теоретических положений о соотношении и функциях общих норм (lex generalis) и специальных норм (lex specialis) законодательства. Соотношение общего и специального законодательства понимается как соотношение общего правила и исключений из него. Так, законодательство о государственной службы РФ и АР регулировал преимущественно именно особенности труда госслужащих, отличные по сравнению с другими категориями работников. Данный подход полностью согласуется трудовым законодательством обеих государств, определяющим, что специальным законом устанавливаются именно особенности правового регулирования труда госслужащих. Полагаем, что неуклонное следование разработчиков законодательствоао государственной службе общепризнанной доктринальной аксиоме права позволило бы более скрупулезно и точно урегулировать именно особенности труда госслужащих.
Проблема квалификации правового института по применению труда государственных служащих в российской и азербайджанской правовой науке последнего десятилетия является весьма актуальной и дискутируемой. Имеются различные научные подходы к вопросу об особенностях правового регулирования труда госслужащих, неоднозначно решаемых правовой доктриной. Учитывая масштаб научной дискуссии, ее теоретическую и практическую значимость, возникает насущная потребность в разработке научно обоснованного определения правового института по применению труда государственных служащих. В этой связи можно сослаться на мнение О.В. Смирнова: «наибольшую сложность представляет отграничение трудового и административного права в части регулирования отношений государственной службы. Государственный служащий, как известно, может являться, как субъектом трудовых, так и государственно-управленческих отношений» (11, с. 114).
Отдельные специалисты в области административного права предлагают осуществить радикальную замену трудового права нормами административного права в части регулирования труда госслужащих (5, с. 11-14). Так, по мнению Ю.Н. Старилова «государственный служащий и его работодатель (государство, юридическое лицо публичного права) состоят в государственно-правовом отношении, устанавливающем особые обязанности и права государственного служащего и работодателя, основанные на принципах верности, подчинения и доверия» (10, с. 23). Также и некоторые другие специалисты в области административного права рассматривают такие отношения в качестве государственно-служебных и относят к предмету регулирования административного и государственного права (9; 3). Развивая предложенную теорию, Ю.Н. Старилов настаивает на выделении из структуры административного права такой подотрасли, как «служебное право» (10, с. 48). Полагаем, что есть все основания критиковать гипотезу об отнесении норм, регулирующих труд госслужащих, исключительно к отрасли административного права. Достаточно указать, что подобные теории вступают в резкое противоречие с общепризнанными нормами международного права. В частности, они не соответствуют Конвенции МОТ № 151 «О защите прав на организацию и процедуры определения условий занятости на государственной службе» (1978 г.), а также Рекомендации МОТ № 159 О процедурах определения условий занятости на государственной службе» (1978 г.) согласно которым госслужащие являются особыми субъектами трудового права. Кроме того, в ст. 3 Закона «Об основах госслужбы государств СНГ» установлено следующее: «законодательство о государственной службе состоит из конституции, настоящего закона, законодательства о труде, иных законов и нормативно-правовых актов государства. Особенности государственной службы отдельных государственных органов устанавливаются соответствующими законами государства с учетом положений настоящего закона». В ст. 4 этого закона указано, что данный закон распространяется на лица, замещающих государственные должности во всех государственных органах государств-участников СНГ. Для РФ и государств-участников СНГ, подписавших названный закона применение его норм является обязательным. В этой связи следует выделить мнение С.А. Иванова, а именно: «стремление возвратить госслужащих в сферу административного права — это не только движение назад, но и движение против общемировой тенденции к стиранию существенных различий в правах рабочих и служащих, к распространению на последних ряда институтов трудового права». Представляется, что сходного теоретического подхода придерживаются многие специалисты, занимающиеся административным правом. Так, А.А. Гришковец указал следующее: статус госслужащих отличается двойственностью, с одной стороны, они являются одними из основных субъектов административного права, а с другой — на них распространяется трудовое законодательство” (4). Мнение о регулировании труда государственных служащих нормами трудового права разделяют многие известные ученые (2, с. 240; 8, с. 251). Естественно, что в силу специфики государственной службы и ее общественного значения в отношении государственных служащих трудовое законодательство применяется с особенностями, предусмотренными специальными законами. По мнению В.А. Козбаненко, правовой статус государственных гражданских служащих регулируется нормами административного права и дополняется нормами трудового права (7). По мнению Д.М. Овсянко и Е.И. Абдуллаева на госслужащих, распространяется трудовое право (9, с. 190; 1, с. 340).
Полагаем, что авторы, настаивающие на отнесении госслужбы исключительно к административному праву, умаляют права самих госслужащих. Сложно представить положение госслужащего в России и Азербайджане, который будет лишен правовой защиты и гарантий, предоставляемых нормами трудового права и права социального обеспечения. Исходя из изложенного очевидно, что любой вопрос, касающийся регулирования труда государственных служащих, неразрьгвно связан с отраслью трудового права.
Государственные служащие находятся с нанимателем (работодателем) в различных правоотношениях. Полагаем, что в современных условиях усиливается взаимопроникновение правовых норм различной отраслевой принадлежности в регулировании общественных институтов и явлений, В результате, некоторые правовые ситуации можно разрешить только с учетом использования норм двух и более отраслей права. Наблюдается слияние, поглощение и интеграция как отдельных правовых норм, так и принципов различных отраслей права. Неизбежным следствием такого диффузионного процесса является формирование смешанньюх, межотраслевых правовых институтов, в составе которых интегрируются нормы двух и более отраслей права.
В целом, по нашему мнению, наиболее доктринально обоснованной является констатация того факта, что на госслужащих распространяются нормы как трудового, так и административного права. Исследовав содержание норм действующего законодательства, регулирующего труд госслужащих, можно утверждать, что в законодательстве компилируются правовые нормы различной правоотраслевой принадлежности: административного, трудового права, права социального обеспечения и т.д. Несмотря на достаточно сложньюй, многоэлементньюй состав такого правового института, он, безусловно, внутренне целостен и представляет собой единый комплекс правовых норм. Исходя из изложенного, можно констатировать диалектическое соотношение норм различной отраслевой принадлежности с доминированием норм трудового и административного права. Следовательно, появляются основания для констатацци того факта, что правовой институт регулирования труда государственных служащих в объективном смысле представляет собой не исключительно институт какой-либо одной отрасли права. Предметом регулирования названого правового института являются комплекс общественных отношений, складывающихся в процессе регулирования труда госслужащих. Опираясь на фундаментальные исследования ведущих ученых трудового и административного права, можно дать определение правового института по применению труда государственных служащих как комплексного, обособленного, межотраслевого правового института, в котором сочетаются элементы публично-правового и частно-правового регулирования, в составе которого преобладающее доминирование имеют нормы административного и трудового права, а также права социального обеспечения.
ЛИТЕРАТУРА
1. Абдуллаев Э.И, Гусейнова Н.Ш. Государственная служба: Учебник. Баку: АБУ, 2007
2. Александров Н.Г. Трудовое правоотношение. М.: Госюриздат, 1948
3. Алехин А.Г., Колов Ю. М. Административное право Российской Федерации. ч. 1. М., 1994
4. Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной службы // Журнал российского права, 1998, № 47
5. Гусейнова Н.Ш. Правовое регулирование государственной службы в Азербайджанской Республике: Автор. дис. … канд. юрид. наук. Баку, 2006
6. Иванов С.А., Иванкина Т.В., Куренной А.М., Маврин С.П., Хохлов Е.Б. Правовое регулирование отношений в сфере госслужбьт / Юрист, 2004
7. Козбаненко В.А. Публично-правовая природа статуса гражданских и мунигщпальных служащих: общее и особенное / Конституционное и муниципальное право 2003, № 3
8. Лушников Л.М., Лушникова МВ. Курс трудового права: в 2-х т., т.1 Историко-правовое введение.: Учеб. М.: Проспект, 2003
9. Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации. М., 1996
10. Старилов Ю.Н. Служебное право. М.: БЕК, 1996
11. Трудовое право. Учебник. / Под ред. О.В. Смирнова. М.: ТК Велби, 2003
Резюме
В этой статье исследуется вопросы об отраслевом принадлежности норм о правовом положении государственных служащих. Автор анализировал теоретических идей выдвинутые в науке трудового и административного права, а также в общем теории права. По мнению автора, правовой институт регулирования труда государственных служащих в объективном смысле представляет собой не исключительно институт какой-либо одной отрасли права. Предметом регулирования названного правового института являются комплекс общественных отношений, складывающихся в процессе регулирования труда госслужащих.
д. ю. н. М.Н. Алиев
Summary
The article highlights the norms of legal position of civil cervants.