ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ КОНТРОЛЬНОНАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Главным условием устойчивого функционирования системы государственного контроля и надзора является наличие надежной законодательной базы и согласованной правоприменительной практики, считает заместитель председателя правления НЭПК «Союз «Атамекен» Г. Канатбеков.
Государственный контроль и надзор охватывает все сферы жизнедеятельности государства и общества, обеспечивая в них режим законности и правопорядка. В начале 2011 года в результате длительной подготовки и дискуссий был принят Закон Республики Казахстан «О государственном контроле и надзоре», закрепивший требования и порядок осуществления контрольно-надзорной деятельности государственных органов.
Действие данного закона необходимо рассматривать исходя из того, насколько он обеспечивает защиту прав предпринимателей от неправомерного вмешательства в их деятельность при реализации органами контроля и надзора своих полномочий.
Закон «О государственном контроле и надзоре» в настоящее время носит скорее рамочный характер ввиду изъятия из сферы действия закона значительного объема правоотношений. Так, действие данного закона не распространяется на отношения в сферах высшего надзора, осуществляемого прокуратурой; правосудия; контроля и надзора финансового рынка и финансовых организаций; таможенного дела. Ряд изъятий содержится в отношении налоговых правоотношений.
О состоянии государственного контроля и надзора наглядно свидетельствует официальная статистика.
На сегодняшний день 45 государственных органов наделено контрольно-надзорными функциями с правом проведения проверок по 96 сферам экономической деятельности.
По данным Комитета по правовой статистике и специальным учетам Генеральной прокуратуры РК (КССУ ГП РК), более половины всех зарегистрированных актов о назначении проверок государственными органами касаются предпринимателей (2011 г. - 57%, 134 108 актов, 1 полугодие 2012 г. - 51%, 116 534 акта).
Основаниями назначения внеплановых проверок (1 полугодие 2012 г.) являются обращения и запросы - 50% (66 952 проверки), инициативные обращения - 37% (49 664 проверки).
При этом за указанный период количество незаконных проверок составило 340, в регистрации отказано 1496 актам о назначении проверок.
В 2011 году в целом количество разрешительных документов было сокращено на 30%, в 2012 году глава государства распорядился осуществить сокращение еще на 30%. Во исполнение данных поручений был принят Закон РК от 10 июля 2012 года «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам сокращения разрешительных документов и оптимизации контрольно-надзорных функций государственных органов». Законом отменены все виды разрешений, не влияющие на обеспечение безопасности от высоких угроз, а также дублирующиеся разрешения. Разрешения, не связанные с прямым риском для жизни и здоровья граждан, переведены на уведомительный порядок. Кроме того, в рамках данного закона приняты меры по запрету исполнения государственными органами функций, не закрепленных в законодательстве РК, сокращению перечня контрольно-надзорных функций госорганов.
Особо важным направлением принятого закона стало введение запрета на проведение плановых проверок в отношении субъектов малого предпринимательства в течение трех лет со дня государственной регистрации (кроме созданных юридических лиц в порядке реорганизации и правопреемников реорганизованных юридических лиц).
Таким образом, отрадно констатировать, что сегодня развитие отечественного законодательства идет по пути оптимизации и обеспечения прозрачности системы государственных проверок.
Ярким свидетельством этому служит рейтинг Всемирного банка «Doing Business»: в 2011 году Республика Казахстан поднялась на 47-е место, за 3 года улучшив показатели на 17 позиций.
Несмотря на принимаемые меры, сегодня ввиду принятия ряда законов и подзаконных актов возникает дополнительная административная нагрузка на бизнес.
Поэтому мы считаем, что работа по снижению административных барьеров для бизнеса должна быть продолжена по двум направлениям.
Первый блок вопросов заключается в повышении эффективности законодательной базы и обеспечении реализации норм законов.
Так, согласно законам РК «О частном предпринимательстве», «О нормативных правовых актах» в Казахстане государственные органы-разработчики обязаны прикладывать пояснительную записку к проекту нормативного правового акта, затрагивающего интересы субъектов частного предпринимательства, которая в обязательном порядке должна содержать результаты расчетов, подтверждающие снижение и (или) увеличение затрат субъектов частного предпринимательства в связи с введением в действие нормативного правового акта (НПА).
Однако на практике зачастую разработчики (государственные органы) к этому относятся формально, в пояснительных записках к проектам НПА отсутствуют точные расчеты последствий введения в действие, положительные либо отрицательные, что нередко приводит к ущемлению прав и интересов предпринимателей и дополнительным затратам при ведении бизнеса.
Несмотря на закрепление в Законе РК «О нормативных правовых актах» нормы о правовом мониторинге НПА (ст. 43-1): «Уполномоченные органы обязаны осуществлять правовой мониторинг нормативных правовых актов, принятых ими и (или) разработчиками которых они являлись», данный императив законодателя по непонятным причинам не работает.
Поэтому отечественному законодательству жизненно необходима система всеобщего анализа регуляторного воздействия (АРВ) вновь вводимых и действующих норм. АРВ является современным инструментом, используемым в большинстве развитых стран для совершенствования понимания экономических и социальных последствий актов законодательства. АРВ повсеместно признается важным механизмом, способствующим улучшению делового климата и повышению эффективности и результативности правового регулирования.
Второй блок вопросов затрагивает правоприменительную практику госорганов. В особенности это касается несоблюдения уполномоченными органами законодательно установленного принципа необходимости и достаточности при проведении проверок.
Данная проблема усугубляется имеющими место дублирующими функциями государственных органов контроля и надзора (например, санэпиднадзора, ветеринарного контроля и фитосанитарного контроля) одних и тех же проверяемых субъектов. Другим проявлением дублирования является ситуация, когда законодатель пресечение одних и тех же административных правонарушений закрепляет за разными государственными органами.
В работе общественного совета по защите прав предпринимателей при НЭПК «Союз «Атамекен» выявляются системные проблемы бизнеса, на основе которых формируется Реестр проблем предпринимателей. С 12 октября 2011 года в адрес общественного совета поступило более 300 обращений от отраслевых и региональных ассоциаций, также от субъектов малого, среднего и крупного предпринимательства.
Как следует из обращений, серьезной проблемой для бизнеса стали внеплановые проверки. Так, по официальным данным, около 70% проверок, ежегодно проводимых государственными органами в отношении субъектов частного предпринимательства, относятся к внеплановым проверкам. Корень зла, по нашему мнению, таится в пп. 2 п. 7 статьи 16 Закона РК «О государственном контроле и надзоре», который предусматривает проведение внеплановых проверок на основании получения информации и обращений от физических и юридических лиц, государственных органов, депутатов Парламента Республики Казахстан и местных представительных органов о причинении либо об угрозе причинения существенного вреда жизни, здоровью человека, окружающей среде и законным интересам физических и юридических лиц, государства. В результате четкого следования букве закона имеются случаи, когда на основании одного обращения физического лица инициировано большое количество проверок в отношении одного и того же субъекта частного предпринимательства, без выявления конкретных фактов и обстоятельств, подтверждающих доводы, изложенные в обращении данного лица.
Более того, имеется факт, когда по инициативе одного физического лица одна известная компания, поставщик пищевой продукции, подверглась внеплановой проверке, длившейся 5 месяцев непрерывно, после чего проверки возобновились. Все эти факторы негативно влияют на динамику производства, способствуют серьезным убыткам, что неминуемо отражается на деловом климате в стране.
В связи с этим возникает обеспокоенность в повсеместном и всеобщем (70% всех проверок!) нарушении принципа плановости и системности контроля и надзора, закрепленного в подпункте 5) пункта 1 статьи 4 Закона РК «О государственном контроле и надзоре».
НЭПК «Союз «Атамекен» также выступил инициатором идеи инвентаризации государственных функций, начало которой уже положено начавшейся инвентаризацией разрешительных документов, то есть пересмотра отдельных процедур выдачи разрешений. Логическим продолжением данного процесса может стать отстаиваемый предпринимателями пересмотр государственных функций с возможной передачей их части в конкурентную среду.
Сотрудники НЭПК «Союз «Атамекен» в работе экспертной группы по инвентаризации разрешительных документов, процедур и уведомлений отстаивают позицию бизнес-сообщества по облегчению административной нагрузки на предпринимателей. Задача данной группы - провести инвентаризацию всех документов, подпадающих под понятие разрешительных. Все разрешительные документы будут разделены на 6 классов в соответствии с их назначением и 3 категории в зависимости от степени опасности объектов регулирования.
Однако путем «механического» сокращения количества разрешений, без качественного пересмотра разрешительной системы не будут достигнуты цели проводимых преобразований. В связи с этим экспертами НЭПК «Союз «Атамекен» разработаны Концепция и проект Закона РК «О разрешительной системе». Данный закон направлен на систематизацию разрешительной системы, определение единых подходов к осуществлению разрешительных процедур. Разработанный проект закона направлен в МЭРТ РК, идет работа по обсуждению норм законопроекта. Проекты уже нашли поддержку у депутатов Мажилиса Парламента РК.
В дальнейшем, в предлагаемом нами аудите госфункций считаем необходимым реально сократить дублирующие и избыточные функции государственных органов, что позволит существенно снизить административные барьеры для бизнеса. Это будет достигнуто посредством получения исчерпывающего перечня:
1) функций, которые должны выполняться непосредственно центральными исполнительными органами;
2) функций, которые могут быть перераспределены между органами власти;
3) функций, которые могут быть переданы общественным (саморегулируемым) организациям или в конкурентную среду;
4) функций, которые могут быть ликвидированы.
Резюмируя сказанное, заключаем следующее.
1. Сегодня остро стоит вопрос о реализации нормы о правовом мониторинге НПА (ст. 43-1 Закона «О нормативных правовых актах»), в связи с чем сегодня жизненно необходима система всеобщего анализа регуляторного воздействия (АРВ) вновь вводимых и действующих норм.
2. Серьезной проблемой для бизнеса являются внеплановые проверки, которые составляют 70% ежегодно проводимых государственными органами проверок в отношении субъектов частного предпринимательства.
В связи с этим следует принять меры по соблюдению правоприменителями законодательно установленного принципа необходимости и достаточности при проведении проверок, в частности, по пересмотру пп. 2 п. 7 статьи 16 Закона РК «О государственном контроле и надзоре». Крайне важно осуществлять поверки только при наличии убедительных оснований для этого и соответствующих подтверждающих документов.
3. В настоящее время объективна потребность в инвентаризации функций государственных органов, в том числе устранении дублирующих функций государственных органов контроля и надзора.
4. Одним из главных направлений улучшения правоприменительной практики является формирование Реестра проблем предпринимателей и обсуждение случаев неправомерных действий и актов государственных органов с общественностью, постановке проблемных вопросов перед центральными государственными органами, в том числе руководством Генеральной прокуратуры РК.
